Revocan el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 010-2023-MDS, que aprobó suspensión en el cargo de regidor del Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica; y dictan otras disposiciones

Resolución N° 0245-2024-JNE

Expediente N° JNE.2023002713

SUNAMPE - CHINCHA - ICA

SUSPENSIÓN

APELACIÓN

Lima, veintiocho de agosto de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Christian Eduardo Loyola Torres, regidor del Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica (en adelante, señor regidor) en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS, del 29 de setiembre de 2023, que lo suspendió en el cargo por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal (RIC) prevista en el numeral 4 del artículo 25, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM);

Oído: el informe oral

Primero.- ANTECEDENTES

Solicitud de suspensión

1.1. El 28 de setiembre de 2023, don Alfredo Atuncar Rivadeneyra regidor del Concejo Distrital de Sunampe (en adelante, señor solicitante) solicitó la suspensión del señor regidor, en la sesión ordinaria que se llevaba a cabo en dicha fecha.

Así al argumentar su pedido señaló: “yo no sé si como regidores tenemos facultades para poder tener acceso a un pedido de disponibilidad presupuestal […] tenemos un reglamento interno que en su artículo 108 lo manifiesta y lo dice claramente: aquella persona que cuando cometa un acto que no es el correcto, somo sujetos a estar sancionados […] De ser el caso de encontrar responsabilidad contra la persona (Christian Eduardo Loyola Torres) quien realizó este pedido1, pues sea sancionado en el tiempo conforma a la norma lo estipula, ese es mi pedido”.

El mencionado pedido de suspensión fue enmarcado dentro del artículo 108 del Reglamento Interno de Concejo de Sunampe (RIC).

Decisión del concejo municipal

1.2. En ese contexto en la misma sesión ordinaria del 28 de setiembre de 2023 el concejo municipal, con la asistencia de sus ocho (8) miembros, por “mayoría simple”, aprobó la suspensión del señor regidor con tres (3) votos a favor, dos (2) en contra y dos (2) abstenciones, sin el voto del alcalde.

Además, de dicha votación se desprende que el señor solicitante votó a favor y el señor regidor en contra de su suspensión.

1.3. La decisión se formalizó con el Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS, del 29 de setiembre de 2023.

1.4. Asimismo, del Acta de Sesión Ordinaria de Concejo N° 18 se advierte que la sanción impuesta según el artículo 108 del RIC, es de ejecución inmediata, y en el Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS, se detalló que la sanción del señor regidor era a partir del 28 de setiembre de 2023.

Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 11 de octubre de 2023, el señor regidor interpuso recurso de apelación en contra del mencionado acuerdo, alegando que:

a) Su persona, doña Martha Amanda Pachas Torres y doña Rosa Consuelo Medrano Barrios regidores del Concejo Distrital de Sunampe, solicitaron la reconsideración del acuerdo de concejo que aprobó la solicitud de disponibilidad presupuestal para que se ejecuten las obras de cambio de red matriz de agua y desagüe en el pasaje Matías del centro poblado de Guayabo y en las últimas cuadras de la calle Lima en el distrito de Sunampe.

b) Dicho pedido de reconsideración fue rechazado de plano en la sesión de concejo del 28 de setiembre de 2023; asimismo en la misma estación de pedidos el señor solicitante formuló pedido de suspensión en su contra, por infracción al artículo 108 del RIC, lo que posteriormente se aprobó por mayoría simple.

c) Si bien es cierto que el numeral 1 del artículo 102 del RIC establece que la publicación debe hacerse en el diario La Verdad del Pueblo, dicho diario no es el encargado de los avisos judiciales, como lo exige el artículo 44 de la LOM, por lo que el orden de publicidad no puede pactarse contra la ley.

d) En la “solicitud de suspensión” no se ha detallado concretamente la conducta que se le atribuye, ni los hechos, ni las normas que habría infringido.

e) El procedimiento en sede administrativa está plagado de vicios que acarrean su nulidad, ya que no se ha formado una comisión especial para evaluar si su conducta constituye o no falta grave.

f) En la Sesión de Concejo Ordinaria N° 18 el señor solicitante, pidió al asesor legal que le informe que tipo de falta se habría cometido. El asesor legal, lejos de explicar la falta, hace una explicación sobre el delito de usurpación de funciones.

g) En todo caso, el pedido de suspensión debió analizarse en una sesión extraordinaria de concejo, mas no en sesión ordinaria como en el caso concreto.

h) Lo más grave es que, durante el desarrollo de la sesión de concejo, el asesor legal dio lectura del artículo 111 del RIC respecto a la mayoría absoluta, esto es el 50% más uno de los votos, para que proceda la suspensión; sin embargo, en su caso se consideró que es procedente la sanción con la mayoría simple.

i) El alcalde de la Municipalidad Distrital de Sunampe no emitió su voto a pesar de estar obligado a hacerlo, es más se advierte que dos de los regidores de la comuna se abstuvieron de emitir su voto.

j) No existe un pedido formal por escrito de la solicitud de suspensión, no se ha adjuntado una sola prueba ni algún otro elemento probatorio que corrobore los hechos genéricos indicados que se han sindicado.

k) Se ha producido indefensión, en el sentido de que no tuvo cabal conocimiento de los hechos ni la conducta que se le incrimina, y por tanto no pudo ejercer cabalmente una adecuada defensa técnica al respecto, vulnerando también el derecho al plazo razonable, en el entendido que se debió otorgar el plazo de 5 días hábiles para efectuar sus descargos.

Asimismo, solicitó se le conceda el uso de la palabra en la audiencia pública que se convoque y su abogado, don Héctor Gabriel Yataco Carbajal, pueda informar oralmente lo que corresponda a su defensa.

2.2. Mediante el Oficio N° 002718-2023-SG/JNE, del 11 de octubre de 2023, la Secretaría General de este organismo electoral, solicitó información relacionada con el procedimiento de suspensión seguido en contra del señor regidor.

2.3. En atención a ello, la municipalidad distrital mediante los Oficios N° 372-2023-MDS/A y 361-2023-MDS, recibidos el 31 de octubre y 3 de noviembre de 2023, remite documentación.

2.4. Por medio del Oficio N° 001399-2024-SG/JNE, la Secretaría General requirió a la Municipalidad Distrital de Sunampe documentación faltante en el expediente, entre ellos, que remita el RIC y la ordenanza municipal que lo aprobó e informe si este fue publicado íntegramente de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la LOM.

2.5. Dicho documento mereció respuesta por la citada comuna con Oficio N° 090-2024-MDS/A.

2.6. A través del Oficio N° 002075-2024-SG/JNE, del 16 de julio de 2024, la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) requirió al presidente de la Corte Superior de Justicia de Ica, información con relación al diario o diarios que se encargaron de las publicaciones judiciales en el distrito de Sunampe, durante el año 2020.

2.7. En respuesta a lo solicitado, la Corte Superior de Justicia de Ica mediante Oficio N° 000111-2024-SJR-USJ-GAD-CSJIC-PJ, recibido el 1 de agosto de 2024, detalla que el diario que se encargaba de las publicaciones judiciales en el Distrito Judicial de Ica, era el Grupo La República Publicaciones S.A. con una vigencia de contrato del 26 de diciembre de 2019 al 26 de diciembre de 2020. Dicha información fue reiterada mediante Oficio N° 000762-2024-SJR-USJ-GAD-CSJIC-PJ.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. Los numerales 4 y 5 del artículo 178 establecen como atribuciones del JNE las siguientes:

4. Administración de justicia en materia electoral.

5. Proclamar a los candidatos elegidos; el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes [resaltado agregado].

En la Ley N° 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, LOJNE)

1.2. Los literales j y u del artículo 5 señalan como funciones de este organismo electoral:

j. Expedir las credenciales a los candidatos elegidos en los respectivos procesos electorales, del referéndum u otras consultas populares […].

u. Declarar la vacancia de los cargos y proclamar a los candidatos que por ley deben asumirlos.

1.3. Los artículos 51 y 109 disponen lo siguiente:

Supremacía de la Constitución

Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado [resaltado agregado].

Vigencia y obligatoriedad de la Ley

Artículo 109.- La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

En la LOM

1.4. Los numerales 10 y 12 del artículo 9 indican las siguientes atribuciones del concejo municipal:

Artículo 9.- Atribuciones del concejo municipal

Corresponde al concejo municipal

[…]

10. Declarar la vacancia y suspensión de los cargos de alcalde y regidor.

[…]

12. Aprobar por ordenanza el reglamento del Concejo Municipal.

1.5. El primer párrafo del artículo 11 precisa que:

Artículo 11.- Responsabilidades impedimentos y derechos de los regidores

Los regidores son responsables, individualmente, por los actos violatorios de la ley practicados en el ejercicio de sus funciones y, solidariamente, por los acuerdos adoptados contra la ley, a menos que salven expresamente su voto, dejando constancia de ello en actas.

[…]

1.6. El tercer y cuarto párrafo del artículo 13 regulan lo siguiente:

Artículo 13.- Sesiones del concejo municipal

[…]

En la sesión extraordinaria solo se tratan los asuntos prefijados en la agenda; tiene lugar cuando la convoca el alcalde o a solicitud de una tercera parte del número legal de sus miembros.

En el caso de no ser convocada por el alcalde dentro de los 5 (cinco) días hábiles siguientes a la petición, puede hacerlo el primer regidor o cualquier otro regidor, previa notificación escrita al alcalde. Entre la convocatoria y la sesión mediará cuando menos un lapso de 5 (días) hábiles.

1.7. El numeral 5 del artículo 20, respecto a las atribuciones del alcalde, dispone:

[…]

1. Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación.

1.8. El artículo 23 prescribe:

Artículo 23.- Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde o regidor

La vacancia del cargo de alcalde o regidor es declarada por el correspondiente concejo municipal, en sesión extraordinaria, con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.

[Resaltado agregado].

1.9. El artículo 25 determina:

Artículo 25.- Suspensión del cargo

El ejercicio del cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en los siguientes casos:

[…]

4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.

[…]

Contra el acuerdo de concejo que aprueba o rechaza la suspensión procede recurso de reconsideración ante el mismo concejo municipal, dentro de los ocho (8) días hábiles posteriores a la notificación del acuerdo no siendo exigible su presentación para la interposición del recurso a que se contrae el párrafo siguiente.

El recurso de apelación se interpone ante el concejo municipal dentro de los diez (10) días hábiles posteriores a la notificación del acuerdo de concejo que aprueba o rechaza la suspensión, o resuelve su reconsideración

1.10. El artículo 44, respecto a la publicidad de las normas municipales, establece:

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión [resaltado agregado].

En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General2 (en adelante, TUO de la LPAG)

1.11. El numeral 3 del artículo 99 señala lo siguiente:

Artículo 99.- Causales de abstención

La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:

[…]

3. Si personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.

1.12. El artículo 112 prevé que:

Artículo 112.- Obligatoriedad del voto

112.1 Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar.

1.13. El artículo 248 indica:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Sólo [sic] por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

[…]

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

En la jurisprudencia del JNE

1.14. En el considerando 20 de la Resolución N° 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, el órgano colegiado refirió:

20. Debe recordarse, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que la intención de efectuar dicha publicación es que las personas sujetas a dicho documento, así como la ciudadanía de la circunscripción tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él [resaltado agregado].

1.15. El considerando 2.4. de la Resolución N° 0972-2021-JNE especificó lo siguiente:

2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral, se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].

d. La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

1.16. En el considerando 22 de la Resolución N° 0002-2020-JNE del 8 de enero de 2020, criterio replicado en la Resolución N° 0213-2023-JNE del 15 de noviembre de 2023, se señaló lo siguiente:

22. En lo concerniente al argumento de que la suspensión se declara con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de los regidores -requisito establecido por ley para declarar la vacancia-, también debe desestimarse, porque en reiterada jurisprudencia (Resoluciones N° 196-2014-JNE, del 13 de marzo de 2014, N° 494-2013-JNE, del 28 de mayo de 2013, N° 0688-2012-JNE, del 24 de julio de 2012) se ha dispuesto que, para la adopción de un acuerdo que aprueba la suspensión de un alcalde o regidor, solo se requiere de la mayoría simple, es decir, el voto favorable de la mitad más uno del número de miembros que concurran a la sesión de concejo [resaltado agregado].

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del JNE3 (en adelante, Reglamento)

1.17. El artículo 16 contempla:

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas […] únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal institucional del Jurado Nacional de Elecciones <www.jne.gob.pe>, surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

[…]

Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (en adelante, TUO del CPC), aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre el procedimiento de suspensión seguido en la instancia municipal y el derecho al debido proceso

2.2. La suspensión de autoridades consiste en el alejamiento temporal del cargo de alcalde o regidor, por decisión del concejo municipal, ante la constatación de haber incurrido en alguna de las causas previstas en el artículo 25 de la LOM.

2.3. Dicho procedimiento se tramita inicialmente en las municipalidades y está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causas legalmente establecidas, los cuales deberán desarrollarse observando las garantías propias de los procedimientos administrativos.

2.4. Ahora, de conformidad con las Resoluciones N° 0717-2011-JNE, N° 0763-2011-JNE, N° 0059-2012-JNE, N° 184-2012-JNE, N° 0563-2016-JNE, N° 1027-2016-JNE y N° 0418-2017-JNE, entre otras, que constituyen jurisprudencia consolidada de este Supremo Tribunal Electoral, para el trámite del procedimiento de suspensión, como es el caso de autos, deberá aplicarse supletoriamente lo estipulado en el artículo 23 de LOM (ver SN 1.8.), referido al trámite de la vacancia; lo cual implica que el pedido de suspensión debe cumplir con ciertos requisitos, tales como estar fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, según la causa. De esta manera, debe ser resuelto por el concejo municipal, bajo el procedimiento establecido por la LOM y el TUO de la LPAG.

2.5. Así, este órgano colegiado ha destacado la naturaleza especial de los procedimientos de vacancia y suspensión de autoridades municipales, debido a que el ordenamiento jurídico electoral ha establecido que estos se tramitan, en primera instancia, por un órgano de naturaleza administrativa, que es el correspondiente concejo municipal, y, en segunda y definitiva instancia, por uno de naturaleza jurisdiccional, que es el Pleno del JNE.

2.6. De igual modo, se ha precisado que el derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139, numeral 3, de la Constitución Política del Perú, tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea este de naturaleza jurisdiccional o administrativo. Precisamente, una de las garantías del debido proceso es el respeto del derecho a la defensa, el cual proscribe cualquier estado o situación de indefensión.

2.7. Por lo que corresponde al JNE verificar la legalidad del procedimiento de suspensión, conforme a lo prescrito en el artículo 23 de la LOM, y constatar si durante el proceso se han observado los derechos y las garantías inherentes a este.

2.8. En el caso concreto, como se advierte de los antecedentes expuestos, el pedido de suspensión del señor regidor, fue planteado por el señor solicitante en su calidad de regidor del Concejo Distrital de Sunampe durante el desarrollo de una sesión ordinaria. Así en la misma sesión, conforme se aprecia del Acta de Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, ambos regidores y los demás miembros del concejo hicieron uso de la palabra a efectos de dilucidar y debatir al respecto, aprobando suspender a la autoridad cuestionada.

2.9. El pedido de suspensión fue tramitado y resuelto en el momento, esto es en la sesión ordinaria de concejo, sin cumplir con lo estipulado en el artículo 23 de la LOM, pues debió ser convocada una sesión extraordinaria, respetando los plazos que establece el artículo 13 de la LOM (ver SN 1.8. y 1.6.).

2.10. De otro lado, si bien es cierto que en la sesión ordinaria se encontraba presente el señor regidor y podría alegarse que estuvo en la posibilidad de ejercer su autodefensa, también lo es que debió brindarse un plazo razonable y prudencial para presentar los descargos respectivos y preparar la defensa correspondiente, de acuerdo a una clara y sustentada imputación, obligación que recae en el solicitante de la suspensión; toda vez que no corresponde que sea la administración quien lo sustituya en el deber de precisar, fundamentar o adecuar los hechos alegados respecto de una causa de suspensión, como se aprecia de los actuados (al intervenir el asesor legal de la municipalidad para enmarcar el pedido de suspensión formulado).

2.11. Por tanto, tales actuaciones u omisiones contravienen el principio del debido procedimiento establecido en el artículo 23 de la LOM y el TUO de la LPAG.

2.12. Aunado a lo dicho, en el Acta de Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, al consignar la votación de los miembros del concejo municipal se tiene lo siguiente: tres (3) votos a favor, dos (2) en contra y dos (2) abstenciones, aprobando la suspensión por “mayoría”.

2.13. Al respecto cabe recordar que a diferencia del procedimiento de vacancia en el que se ha regulado expresamente el quorum para su aprobación, en el procedimiento de suspensión no existe tal regulación especial.

2.14. En esa medida, el Pleno del JNE, como Supremo Tribunal Electoral, en reiterada y consolidada jurisprudencia, ha analizado y establecido que, en aplicación supletoria del TUO de la LPAG (ver SN 1.16.), para la adopción de un acuerdo que aprueba la suspensión de un alcalde o regidor, solo se requiere de la mayoría simple, es decir, el voto favorable de la mitad más uno del número de miembros que concurran a la sesión de concejo.

2.15. Siendo así, en la Sesión Ordinaria de Concejo del 28 de setiembre de 2023 se advierte la asistencia de ocho (8) miembros del Concejo Distrital de Sunampe, vale decir, la totalidad de sus miembros; por lo que se requería del voto aprobatorio de la mayoría simple para suspender al señor regidor, esto es, de cinco (5) votos a favor, lo cual no ocurrió, en tanto el pedido de suspensión fue aprobado por tres (3) votos a favor.

2.16. Por su parte con relación a la votación del señor regidor y del señor solicitante, es necesario señalar que el TUO de la LPAG (ver SN 1.11.) establece que la autoridad administrativa debe abstenerse de participar en asuntos de su competencia cuando tenga un interés en el tema que se trate o cuyo resultado de la cuestión a definir afecte su situación. Para el caso de los procedimientos de vacancia y suspensión municipal, este Supremo Tribunal Electoral ha señalado en sendas resoluciones4, que los alcaldes y regidores no deben participar en la deliberación ni votación de estos procedimientos dirigidos en su contra, sin que ello afecte su derecho de defensa, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, dado que previsiblemente se manifestarán en contra de un probable resultado que les afecte en su situación, temporal o permanente, a nivel municipal.

2.17. Asimismo, teniendo en cuenta lo antes mencionado, las autoridades municipales (alcalde y regidores) tampoco deben participar en la deliberación ni votación de los procedimientos en los cuales se encuentren en calidad de solicitantes de la vacancia o suspensión, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, toda vez que son titulares de intereses legítimos que puedan verse beneficiados por la decisión adoptada.

2.18. En ese sentido, se constata tanto por parte del señor regidor como del señor solicitante, la infracción al deber de abstención por parte de la autoridad cuestionada y solicitante de la suspensión (ver SN 1.11.).

2.19. En cuanto a la abstención de dos regidores, distintos al señor solicitante y al señor regidor, no se advierte que sustenten su abstención en alguna de las causas que señala el artículo 99 del TUO de la LPAG, por lo que estaban en la obligación de emitir su voto a favor o en contra conforme a lo dispuesto en el numeral 112.1 del artículo 112 del TUO de la LPAG en concordancia con el primer párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.12. y 1.5.).

2.20. De conformidad con lo expuesto, se verifica que el procedimiento instaurado para tratar la solicitud de suspensión en contra del señor regidor no se ha ajustado a los lineamientos normativos antes indicados.

2.21. Ello, traería como consecuencia declarar la nulidad del Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS y devolver lo actuado al concejo municipal a fin de que se adopte un acuerdo con las formalidades de ley. Sin embargo, dicha devolución resultaría inoficiosa por los argumentos que expondremos a continuación.

Sobre la causa de suspensión por comisión de falta grave

2.22. El numeral 4 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.9.) señala que el cargo de alcalde o regidor se suspende “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal”. A partir de dicho precepto normativo, se entiende que el legislador ha facultado en la máxima autoridad municipal, esto es, en el concejo municipal, dos competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir, la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión; y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.

2.23. Ahora, se atribuye al señor regidor haber infringido el artículo 108 del RIC, bajo el entendido que su pedido de reconsideración sobre disponibilidad presupuestaria implicaría un ejercicio de funciones administrativas o ejecutivas.

2.24. Al respecto, conforme a la jurisprudencia del JNE, este órgano electoral considera que se debe verificar la concurrencia de los elementos detallados en la Resolución N° 0972-2021-JNE (ver SN 1.15.), para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de falta grave prevista en el RIC.

2.25. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, la vigencia y la obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.3.), las normas municipales, como el RIC -que es aprobado por ordenanza-, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que se postergue su vigencia; y no surten efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.10.).

2.26. Asimismo, según se ha venido considerando en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.14.), es menester precisar que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos, así como conozcan las infracciones y las eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas previstas.

2.27. En ese sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza con respecto a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento, en este caso, el RIC, debe ser indiscutible y pleno; por lo que no debe existir el menor atisbo de duda en torno a que el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos dispuestos en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.10.).

2.28. De los agravios materia del recurso de apelación se tiene que estos estan relacionados, en parte, a que, si la publicación del RIC se efectuó en el diario La Verdad del Pueblo, este no corresponde al diario encargado de la publicación de avisos judiciales.

2.29. Ante ello, la Secretaría General del JNE, a través del Oficio N° 001399-2024-SG/JNE, le requirió a la Municipalidad Distrital de Sunampe documentación propia del expediente, entre ella, que remita el RIC y la ordenanza municipal que lo aprobó y si este fue publicado íntegramente de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la LOM. En respuesta a tal requerimiento, dicha comuna, con Oficio N° 090-2024-MDS/A, remitió entre otros, la publicación en el diario La Verdad del Pueblo de la Ordenanza Municipal N° 003-2020-MDS5 que aprueba la modificación e incorporación de artículos en el RIC6.

2.30. Sobre el particular, se advierte que el propio artículo 102 del RIC dispone que por ley deban publicarse las ordenanzas, los acuerdos de concejo, las resoluciones de alcaldía y los decretos de alcaldía: “1) en el diario La Verdad del Pueblo, cuando el concejo asi lo acuerde en función de la ley y disponibilidad presupuestal, 2) en el diario encargado de las publicaciones judiciales en el distrito o la provincia cuando el concejo lo acuerde […]”.

2.31. Aunado a ello, de la documentación remitida por la municipalidad distrital, no se acredita la publicación de la Ordenanza Municipal N° 012-2019-MDS del 13 de junio de 2019 ni del RIC aprobado.

2.32. Ahora, cabe destacar que el distrito judicial de Ica cuenta con un diario de avisos judiciales, tan es así que del portal electrónico de la Corte Superior de Justicia de Ica se puede apreciar las Resoluciones Administrativas emitidas por la Presidencia de la mencionada Corte, que designan a la empresa periodística encargada de las publicaciones de los avisos judiciales: al diario Grupo La República S.A., por lo menos para los años 20187, 20198 y 2020-20219.

2.33. Lo expuesto, se puede corroborar con la información remitida en los Oficios N° 000111 y N° 000762-2024-SJR-USJ-GAD-CSJIC-PJ de la Corte Superior de Justicia de Ica, en los que detalla que el diario que se encargaba de las publicaciones judiciales en el Distrito Judicial de Ica, era el Grupo La República Publicaciones S.A. con una vigencia de contrato del 26 de diciembre de 2019 al 26 de diciembre de 2020, periodo en el que fue publicada la Ordenanza Municipal N° 003-2020-MDS y el texto íntegro del RIC.

2.34. El artículo 9, numeral 12, de la LOM (ver SN 1.4.), establece que es atribución del concejo municipal aprobar por ordenanza el RIC. Por su parte, el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.10.) establece un orden de prelación en la publicidad de las normas municipales, no surtiendo efecto legal alguno aquellas normas municipales que no hayan cumplido con observar, al momento de la publicación o difusión, el orden de prelación señalado en el citado artículo.

2.35. Así las cosas, no se cumplió con publicar el RIC de conformidad con el artículo 44 de la LOM por lo que no se verifica el cumplimiento del principio de publicidad requerido, esto es, la publicación de la ordenanza municipal que aprobó el RIC, ni del texto íntegro de dicho documento en el diario encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción.

2.36. Por consiguiente, al no cumplir con el requisito de publicidad, este instrumento normativo carece de eficacia para la interposición de alguna sanción de suspensión por la comisión de falta grave. En tal sentido, al no satisfacer el primer elemento de la causa objeto de análisis, corresponde amparar el recurso de apelación y revocar el acuerdo de concejo que declaró la suspensión del señor regidor, así como declarar nulo todo lo actuado; y, consecuentemente, la improcedencia del trámite de suspensión seguido en su contra.

2.37. En ese mismo orden, se debe requerir al Concejo Distrital de Sunampe que cumpla con la publicación del RIC de acuerdo con lo regulado en el numeral 2 del artículo 44 de la LOM (S.N. 1.10.).

Cuestiones finales

2.38. Sin perjuicio de lo dicho, es menester recordar que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC de la entidad, tal como lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas (ver SN 1.13.), concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política10.

2.39. Para ello, los miembros del concejo distrital deben tener presente que no resulta suficiente que el hecho atribuido se considere como infracción para que proceda la imposición legítima de una sanción de suspensión, sino que se requiere necesariamente que dicho hecho sea considerado por el RIC como una falta grave, no siendo aceptables dispositivos genéricos e indeterminados. Por ende, se debe recomendar al referido concejo que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones estipuladas en el RIC y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentre claramente delimitada.

2.40. Finalmente, del Acta de Sesión Ordinaria de Concejo N° 18 del 28 de setiembre de 2023, el señor regidor consultó desde que fecha estaría sancionado por 30 días, lo que el gerente municipal absolvió indicándole que según el artículo 108 del RIC las faltas graves son sancionadas de forma inmediata, tan es así que el numeral 1 de la parte decisoria del Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS detalló que la sanción del señor regidor era a partir del 28 de setiembre de 2023.

2.41. Como se observa, la referida disposición adoptada en virtud de lo dispuesto por el RIC fue emitida sin tomar en cuenta que por sí sola puede constituir un acto firme, pues ni siquiera permite el transcurso del plazo para impugnarla (ver SN 1.9.), y que además, aun cuando la autoridad cuestionada, hubiere dejado consentir dicho pronunciamiento, deja de lado que este órgano colegiado es la entidad competente para dejar sin efecto las credenciales que les fueron otorgadas a las autoridades vacadas o suspendidas y, a su vez, es quien entrega las credenciales a las nuevas autoridades (ver SN 1.1. y 1.2.)

2.42. En ese sentido, en tanto nos encontramos ante una sanción que habría sido indebidamente efectivizada y consumada, este órgano colegiado considera que, de la evidente irregularidad del procedimiento de suspensión, la transgresión del principio del debido proceso, y sobre todo la garantía de la doble instancia, corresponde exhortar a los miembros del Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica para que adecúen sus procedimientos de suspensión, de conformidad con la LOM y el TUO de la LPAG.

2.43. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.17.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Christian Eduardo Loyola Torres regidor del Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Municipal N° 010-2023-MDS, del 29 de setiembre de 2023, que aprobó su suspensión en el cargo, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLO, declarar NULO e IMPROCEDENTE el trámite de suspensión seguido en contra de la mencionada autoridad.

2.- RECOMENDAR al Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica, que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones reguladas en el reglamento interno del concejo municipal y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentre claramente delimitada.

3.- REQUERIR al Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica, para que cumpla con la publicación del reglamento interno del concejo municipal de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

4.- EXHORTAR a los miembros del Concejo Distrital de Sunampe, provincia de Chincha, departamento de Ica, para que adecúen sus procedimientos de suspensión, de conformidad con la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, debiendo actuar en estricta observancia de los principios del debido proceso, y respetando la garantía de la doble instancia conforme lo dispone el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

5.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General

1 Sobre reconsideración de disponibilidad presupuestal.

2 Aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

3 Aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

4 Resolución N° 0204-2024-JNE del 22 de julio de 2024, Resolución N° 0122-2024-JNE del 8 de mayo de 2024, Resolución 0236-2023-JNE del 18 de diciembre de 2023, entre otras.

5 De los considerandos de dicha ordenanza, se aprecia que el RIC fue aprobado mediante Ordenanza Municipal N° 012-2019-MDS del 13 de junio de 2019.

6 Apreciándose el texto íntegro del RIC.

7 https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/d6e7b1804ad5ff04927cda6030ad4d95/Res.+Adm.+N%C2%B0+005-2018-CED-CSJIC-PJ-APROBAR++PROCESO+DE+SELECCION+DE+DIARIO+JUDICIAL-+GRUPO+LA+REPUBLICA.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=d6e7b1804ad5ff04927cda6030ad4d95

8 https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/c1fd66804c9d84ddaec0efe93f7fa794/Res.Adm.+N%C2%B0+012-2019-CED-CSJIC-PJ.+APROBAR+EL+PROCESO+DEL+DIARIO+JUDICIAL+DECLARANDO+COMO+GANADOR+AL+GRUPO+LA+REP%C3%9ABLICA+SA..pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=c1fd66804c9d84ddaec0efe93f7fa794

9 Res.Adm.+N°+005-2020-CED-CSJIC-PJ-+RESUELVE+APROBAR+EL+PROCESO+DE+SELECCIÓN+DEL+DIARIO+OFICIAL+PERIODO+2020-2021,+DECLARANDO+COMO+GANADOR+A+LA+REPB...pdf

10 Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona

Toda persona tiene derecho:

[…]

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:

[…]

d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.

2324170-1