Declaran infundado recurso de apelación interpuesto en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 041-2023-MDVO-CM, que declaró fundado recurso de reconsideración presentado por alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura

Resolución Nº 0166-2024-JNE

Expediente Nº JNE.2023002660

VEINTISÉIS DE OCTUBRE - PIURA - PIURA

SUSPENSIÓN

APELACIÓN

Lima, cinco de junio de dos mil veinticuatro.

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Luis Eloy Puertas Miranda (en adelante, señor recurrente), en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 041-2023-MDVO-CM, del 28 de agosto de 2023, que declaró fundado el recurso de reconsideración presentado por don Víctor Hugo Febre Calle, alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura (en adelante, señor alcalde), en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 029-2023-MDVO-CM, que a su vez aprobó la suspensión en el cargo de la referida autoridad, por la causa de falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal (en adelante, RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

PRIMERO. ANTECEDENTES

La solicitud de suspensión

1.1. El 22 de febrero de 2023, el señor recurrente presentó su solicitud de suspensión en contra del señor alcalde por la causa de falta grave de acuerdo con el RIC, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, argumentando esencialmente lo siguiente:

a) La prensa reportó “un vehículo marca Toyota de color blanco […] que pertenece a la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre fue captado el pasado 13 de febrero en el bloqueo de la carretera Piura - Chulucanas […] movilizando personas a la zona de concentración [sic]”.

b) “El congresista Héctor Ventura Ángel presidente de la comisión de fiscalización del Congreso de la República, Solicita al contralor general de la república […] realizar Acción de Control Especifico a los actos efectuados por la autoridad [sic]”.

c) El contenido del artículo 99 del RIC.

Decisión del concejo municipal sobre la solicitud de suspensión

1.2. En la sesión extraordinaria de concejo del 5 y 14 de abril de 2023, el Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre aprobó suspender al señor alcalde –con ocho (8) votos a favor, dos (2) en contra y una (1) abstención (la autoridad cuestionada no votó)–, por incurrir en la causa de falta grave de acuerdo al RIC –por infringir el artículo 99–, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM. Dicha decisión se formalizó mediante el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 029-2023-MDVO-CM, del 12 de junio del mismo año.

En la sesión del 14 de abril de 2023, participó el señor alcalde, representado por su abogado defensor, quien informó, de manera oral, sus respectivos alegatos. Ante dicha exposición, el Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre –como órgano de primera instancia– adoptó la indicada decisión.

Recurso de reconsideración

1.3. El 22 de junio de 2023, el señor alcalde interpuso recurso de reconsideración en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 029-2023-MDVO-CM, a efectos de que se declare su nulidad, alegando que:

a) El actual RIC se encuentra publicado en el portal institucional; sin embargo, no existe certeza de que este se haya publicado en el diario de mayor circulación de la jurisdicción.

b) No existe prueba, hecho o documento alguno que lleve a concluir que “haya ejecutado una conducta comisiva u omisiva que vea severamente comprometida la imagen institucional de la Municipalidad”.

Decisión del concejo municipal sobre el recurso de reconsideración

1.4. En la sesión extraordinaria de concejo del 28 de junio de 2023, el Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre declaró fundado el recurso de reconsideración presentado por el señor alcalde y revocó el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 029-2023-MDVO-CM –con seis (6) votos a favor, cuatro (4) en contra y una (1) abstención (la autoridad cuestionada no votó)–. Dicha decisión se formalizó mediante el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 041-2023-MDVO-CM, del 28 de agosto del mismo año.

En la referida sesión, participó el señor alcalde, quien brindó, de manera oral, sus alegatos. Ante dicha exposición, el Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre –como órgano de primera instancia– adoptó la indicada decisión.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 27 de setiembre de 2023, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 041-2023-MDVO-CM, señalando lo siguiente:

a) El 13 de febrero del 2023, se produjo el bloqueo de la carretera Piura-Chulucanas, por una organización denominada “Central Única de Rondas Campesinas”, cuyos manifestantes fueron movilizados en un vehículo que pertenecía a la municipalidad. Estos hechos mellaron la imagen del distrito.

b) “[N]o estamos ante una ambigüedad, pues si el apoyar el cierre de carreteras por parte del alcalde, no es una falta grave, entonces que podríamos esperar para que se vea mellada la imagen de la Municipalidad [sic]”.

c) El señor alcalde ha fabricado una prueba falsa con la que tramitó su recurso de reconsideración.

d) El 2017, en el Expediente Nº J-2017-00494-A01, “fue ratificada su SUSPENSIÓN, por 15 días en su condición de regidor [sic]”. En este expediente, el 17 de enero de 2018, la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre remitió al Jurado Nacional de Elecciones copia del RIC y de la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, del 7 de enero de 2015, así como la “publicación de fecha 10 de enero de 2015, que contiene la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM”.

Posteriormente, con los Oficios Nº 002723-2023-SG/JNE, Nº 002797-2023-SG/JNE y los Autos Nº 1, Nº 2 y Nº 3, del 12, 20 de octubre, 14 de noviembre, 13 de diciembre de 2023 y 3 de abril de 2024, respectivamente, este órgano electoral requirió al señor alcalde para que cumpla con remitir documentación relacionada a la publicación del RIC.

A través del Oficio Nº 86-2024-MDVO-OGACyGD, recibido el 12 de abril de 2024, la referida municipalidad cumplió con enviar la información solicitada.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. Los artículos 51 y 109 disponen lo siguiente:

Supremacía de la Constitución

Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

[…]

Vigencia y obligatoriedad de la Ley

Artículo 109.- La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

En la LOM

1.2. El numeral 12 del artículo 9 establece que:

Artículo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal

Corresponde al concejo municipal:

[…]

12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.

1.3. El numeral 4 del artículo 25 señala:

Artículo 25.- Suspensión del cargo

El ejercicio del cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en los siguientes casos:

[…]

4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo con el reglamento interno del concejo municipal.

1.4. El artículo 44 determina:

Artículo 44.- Publicidad de las Normas Municipales

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones

1.5. En el considerando 20 de la Resolución Nº 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, el órgano colegiado indicó:

20. Debe recordarse, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que la intención de efectuar dicha publicación es que las personas sujetas a dicho documento, así como la ciudadanía de la circunscripción tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él [resaltado agregado].

1.6. El considerando 2.4. de la Resolución Nº 0972-2021-JNE especifica lo siguiente:

2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral, se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

b) La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

c) La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].

d) La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

1.7. Los considerandos 2.8. y 2.10. de la Resolución Nº 0799-2021-JNE determinaron:

2.8. Así, obra en el expediente la publicación de la Ordenanza Nº 003-2012-MDU, realizada el 13 de abril de 2012, en el diario La República, que aprobó el RIC; no obstante, se observa que la Municipalidad Distrital de Uchumayo no cumplió con la publicación del íntegro de su texto, pues se limitó únicamente a publicitar la ordenanza que lo aprueba. Ello también se corrobora con el Oficio Nº 35-2020-SG/MDU, mediante el cual el señor secretario general de la referida comuna informó que el texto íntegro del RIC no fue publicado en el citado diario, indicando que se solicitaría la disponibilidad presupuestal para su efectivización

[…]

2.10. En ese marco, se verifica que en la fecha en la que tramitó el presente procedimiento de suspensión, el RIC carecía de eficacia para imponer una sanción de suspensión por la comisión de falta grave a alguno de los integrantes del concejo municipal y para el caso específico, al señor alcalde, debido a que no se cumplió el requisito de publicidad para su entrada en vigencia y, por tanto, la formalidad establecida en el artículo 44 de la LOM […].

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones1 (en adelante, Reglamento)

1.8. El artículo 16 regula:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre el procedimiento de suspensión por comisión de falta grave

2.2. La sanción de suspensión consiste en el alejamiento temporal del cargo del alcalde o regidor por decisión del concejo municipal, ante la constatación de que se haya incurrido en alguna de las causas previstas en el artículo 25 de la LOM.

2.3. En este sentido, el numeral 4 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.3.) señala que el cargo de alcalde o regidor se suspende “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo con el reglamento interno del concejo municipal”. A partir de dicho precepto normativo, se entiende que el legislador ha facultado en la máxima autoridad municipal, esto es, en el concejo municipal, dos competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir, la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión; y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.

2.4. Ahora, se atribuye al señor alcalde haber incurrido en infracción del artículo 99 del RIC, bajo el supuesto de hecho de que un vehículo de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre habría movilizado personas en una zona de concentración del bloqueo de la carretera Piura-Chulucanas.

2.5. Al respecto, conforme a la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, este órgano electoral considera que se debe verificar la concurrencia de los elementos detallados en la Resolución Nº 0972-2021-JNE (ver SN 1.6.), para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de falta grave prevista en el RIC.

2.6. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, la vigencia y la obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.), las normas municipales, como el RIC –que es aprobado por ordenanza–, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que se postergue su vigencia; y no surten efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo lo establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.4.).

2.7. Asimismo, según se señala en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.5.), es menester precisar que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos, así como conozcan las infracciones y las eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas establecidas.

2.8. En tal sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza con respecto a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento, en este caso, el RIC debe ser indiscutible y pleno, por lo que no debe existir el menor atisbo de duda en torno a que el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos dispuestos en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.4.).

2.9. Sobre el particular, en los actuados se observan la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, del 7 de enero de 2015 –que aprobó el RIC de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre–, y la constancia de su publicación en el diario La República, realizada el 10 de enero de 2015; sin embargo, no se advierte algún documento que exteriorice que el propio RIC haya sido publicado en dicho medio de comunicación.

Por el contrario, en los actuados obra también el Oficio Nº 86-2024-MDVO-OGACyGD, del 11 de abril de 2024, a través del cual la secretaria general de la referida entidad municipal informó que no existe documento alguno que acredite la publicación del indicado dispositivo normativo –RIC–, en diarios oficiales ni en otro medio similar.

2.10. Al respecto, se debe tener presente, como ya se sostuvo y de acuerdo a la jurisprudencia de este órgano colegiado (ver SN 1.7.), la publicación a la que hace referencia el artículo 44 de la LOM, esto es, tanto la ordenanza municipal que aprobó el RIC como el texto íntegro de este último –es decir, ambos documentos– deben publicarse de forma obligatoria en el medio que corresponda; criterio que además fue replicado recientemente por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, entre otras, a través de las Resoluciones Nº 0183-2023-JNE, Nº 4180-2022-JNE, Nº 4148-2022-JNE y Nº 4039-2022-JNE.

2.11. Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto, no se puede verificar el cumplimiento del principio de publicidad requerido, esto es, la publicación del RIC en el diario encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción.

2.12. Por consiguiente, al no cumplir con el requisito de publicidad –primer elemento de la causa objeto de análisis–, este instrumento normativo carece de eficacia para la interposición de alguna sanción de suspensión por la comisión de falta grave. En consecuencia, corresponde desestimar el recurso de apelación, declarar nulo todo lo actuado; e, improcedente el trámite de suspensión seguido en contra del señor alcalde.

2.13. En ese mismo orden, se debe requerir al Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre que cumpla con la publicación del RIC de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la LOM; sin perjuicio de ello, debe recordarse que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC, tal como lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política. Por ende, es menester recomendar al referido concejo que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el RIC y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentre claramente delimitada.

2.14. Cabe precisar que la decisión adoptada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del señor alcalde, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados.

2.15. De otro lado, con relación a la aludida apelación tramitada en el Expediente Nº J-2017-00494-A01, del Sistema Integrado Jurisdiccional de Expedientes del Jurado Nacional de Elecciones, se advierte que en dicho caso, a través del Auto Nº 2, del 2 de febrero de 2018, tal apelación fue declarada improcedente por cuestiones de forma, es decir, este órgano colegiado no emitió pronunciamiento de fondo y menos evaluó la validez o eficacia del RIC, como equivocadamente da a entender el señor recurrente, cuando –con relación a la sanción impuesta, en ese entonces, en contra de la autoridad cuestionada– alega que entonces “fue ratificada su SUSPENSIÓN, por 15 días en su condición de regidor [sic]”. Siendo así, lo expuesto por el apelante no se ajusta a la verdad.

2.16. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.8.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE:

1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Luis Eloy Puertas Miranda en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 041-2023-MDVO-CM, del 28 de agosto de 2023, que declaró fundado el recurso de reconsideración presentado por don Víctor Hugo Febre Calle, alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 029-2023-MDVO-CM, del 12 de junio de 2023, que a su vez aprobó la suspensión en el cargo de la referida autoridad, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; así como declarar NULO todo lo actuado e IMPROCEDENTE el trámite de suspensión seguido en contra de la mencionada autoridad.

2. RECOMENDAR al Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el reglamento interno del concejo municipal y que cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentren claramente delimitadas.

3. REQUERIR al Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, para que cumpla con la publicación del reglamento interno del concejo municipal de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

4. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución Nº 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Sánchez Corrales

Secretario General (e)

1 Aprobado mediante la Resolución Nº 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

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