Declaran nulo el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 031-2023-MDNP, que declaró infundada petición de vacancia formulada contra el alcalde de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, provincia de Camaná, departamento de Arequipa

Resolución N° 0158-2024-JNE

Expediente N° JNE.2023003067

NICOLÁS DE PIÉRCOLA - CAMANÁ - AREQUIPA

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, veintinueve de mayo de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual del 22 de mayo de 2024, debatido y votado en la misma fecha1, el recurso de apelación interpuesto por doña Haydé Apaza Huamaní (en adelante, señora recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 031-2023-MDNP, del 26 de octubre de 2023, que declaró infundada la petición de vacancia solicitada en contra de don Nelson Ricardo Tito Eguía, alcalde de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, provincia de Camaná, departamento de Arequipa (en adelante, señor alcalde), por la causa de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, este último concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM); y visto también el Expediente N° JNE.2023002395.

Oído: el informe oral.

Primero.- ANTECEDENTES

Solicitud de vacancia (Expediente N° JNE.2023002395)

1.1. Con escrito, presentado el 18 de agosto de 2023, la señora recurrente peticionó la vacancia del señor alcalde por la causa contemplada en el numeral 9 del artículo 22, este último concordante con el artículo 63, de la LOM, esencialmente, bajo los siguientes argumentos:

a) El señor alcalde designó y contrató de manera irregular a diferentes funcionarios que no califican para los perfiles de los cargos de cada gerencia, subgerencia, jefatura y encargatura de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, lo que vulnera su propio reglamento interno (MOF, ROF y perfil de puestos), a saber:

• Designó a doña Karolina Milagros Loayza Arroyo (en adelante, Karolina Loayza), mediante Resolución de Alcaldía N° 001-2023-A-MDNP, para que asuma el cargo de Gerente Municipal sin que cuente con arraigo laboral conforme lo establece el MOF y el Perfil de Puestos de la entidad, y le delegó funciones sin cumplir el procedimiento regular, debido al lazo amical que existe entre ellos y don Óscar Guillermo Calmet Llerena, asesor externo de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola.

• Designó a doña María del Pilar Begazo Beltrán (en adelante, María Begazo) como Secretaria General de la entidad, vulnerando la Ley de Idoneidad ya que el 2 de enero de 2023 se le indicó elaborar la resolución de alcaldía para designación de la gerente municipal.

• Designó a doña Danae Semadar Flores Morales (en adelante, Danae Flores) como jefa encargada de la Oficina de Logística desde el 3 al 31 de enero de 2023, sin contar con el perfil ni requisitos para dicho cargo. La citada servidora no cuenta con título técnico ni profesional para asumir la encargatura propuesta, tampoco se encuentra inscrita ni certificada por el Organismo de Contrataciones con el Estado (OSCE).

• Designó a don Fredy Cutisaca Phocco (en adelante, Fredy Cutisaca), como jefe encargado de la Oficina de Logística sin contar con arraigo laboral conocido como indica el perfil de los puestos de la comuna.

• Designó a doña Beberling Yesabel Quispe Arias (en adelante, Beberling Quispe) como Secretaria Técnica Ejecutira de la Oficina de Tesorería, vulnerando la Ley de Idoneidad toda vez que sus estudios técnicos no son afines a dicho cargo, además habría presentado información falsa en su Hoja de Vida.

• Designó a doña Nataly Liana Jallurana Yanqui (en adelante, Nataly Jallurana) como jefa encargada de la Oficina de Recursos Humanos, no obstante, dicha funcionaria desconoce el funcionamiento del área, ya que de acuerdo a su Hoja de Vida no demuestra experiencia laboral en alguna entidad del Estado, lo que vulnera la Ley de Idoneidad.

• El señor alcalde a fin de pagar favores políticos, dispuso contratar a don Jesús Martín Campos Rivas (en adelante, don Jesús Campos) como proveedor de la entidad debido a que fue candidato a la alcaldía de la lista de la organización política Fuerza Arequipeña en el proceso de las Elecciones Generales y Municipales 2022 (ERM2022) por la cual fue electo el actual burgomaestre, a quien se le paga desde los meses de abril, mayo y junio de 2023, sin que exista una prestación de servicios reales, además de no encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Proveedores de Bienes y Servicios (RPN).

• Se contrató a doña Lucy Alexandra Flores Huamaní (en adelante, Lucy Flores), a quien se le efectuó un depósito por la suma de S/ 1, 000.00 sin que labore en la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, además de no contar con certificado de inscripción del RNP.

• Se contrató a doña Juana Noemí Becerra Concha (en adelante, Juana Becerra), a quien se le efectuó un depósito por la suma de S/ 1, 000.00 sin que labore en la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, además de no contar con certificado de inscripción del RNP.

• Se contrató a don Víctor Hiuhuallancca Cuello (en adelante, Víctor Hiuhuallancca), a quien se le efectuó un depósito por la suma de S/ 2, 695.00 sin que labore en la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, además de no contar con certificado de inscripción del RNP.

• Se contrató a doña Nidy Nay Pumalla Ruiz (en adelante, Nidy Pumalla), a quien se le efectuó un depósito por la suma de S/ 1, 000.00 sin que labore en la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, además de no contar con certificado de inscripción del RNP.

• Se contrató a doña María Maura Albarracín Campos (en adelante, María Albarracín), a quien se le efectuó depósitos por la suma de S/ 5, 000.00 y S/ 900.00 sin que labore en la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, además de no contar con certificado de inscripción del RNP.

b) En la Municipalidad de Nicolás de Piérola, ningún funcionario cuenta con Resolución de Alcaldía excepto la Gerencia Municipal, por lo que el cumplimiento de funciones se realiza de manera ilegal.

1.2. Para tales efectos, adjuntó los siguientes medios probatorios:

a) Captura de pantalla de la consulta al Registro Nacional de Grados Académicos y Títulos profesionales de doña Karolina Loayza.

b) Carta s/n, del 12 de abril de 2023, suscrita por doña Yeny Karina Ramos Álvarez, regidora del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, a través de la cual solicitó al señor alcalde copia del oficio, memorando o resolución de alcaldía para la delegación competencial de funciones al gerente municipal.

c) Carta s/n, del 14 de abril de 2023, suscrita por doña Yeny Karina Ramos Álvarez, regidora del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, a través de la cual solicitó al señor alcalde se remitan copias de la resolución y designación del gerente municipal, resoluciones de la Gerencia Municipal y nombramiento de los subgerente con cargos de confianza, encargaturas y otros, así como los CV y Hojas de Vida del personal con cargo de confianza y/o encargatura, así como resolución del personal nombrado en cargos de confianza.

d) Carta s/n, del 24 de julio de 2023, suscrita por doña Yeny Karina Ramos Álvarez, regidora del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, a través de la cual solicitó al señor gobernador regional de Arequipa información sobre personal que laboró en dicha institución del 1 de febrero de al 31 de diciembre de 2021.

e) Oficio N° 1166-2023-GRA/SG, del 9 de agosto del 2023, y anexos, emitido por la señora secretaria general del Gobierno Regional de Arequipa, dirigido a doña Yeny Karina Ramos Álvarez, regidora del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, a través del cual atiende pedido de información y remite documentación de la Oficina de Recursos Humanos relacionada con la contratación de doña Karolina Loayza.

f) Carta s/n, del 9 de agosto de 2023, suscrita por doña Yeny Karina Ramos Álvarez, regidora del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, a través de la cual solicita información relacionada con la contratación de doña Karolina Loayza.

g) Carta N° 0022-2023-GM-MDO, del 16 de agosto de 2023, y anexos, a través de la cual el señor gerente de la Municipalidad Distrital de Ocoña atiende el pedido de información efectuado.

h) Informe N° 86-2023-ALEX-MDNP, del 12 de junio de 2023, a través del cual don Oscar Calmet Llerena, asesor externo de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola solicita a doña Karolina Loayza, estado situacional de la señora secretaria general.

i) Informe N° 80-2023-ALEX-MDNP, del 12 de junio de 2023, a través del cual don Oscar Calmet Llerena, asesor externo de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola solicita a doña Karolina Loayza, actualización de documentos de gestión Manual de Organización y Funciones de la Municipalidad y Reglamento de Organizaciones y Perfil de Puestos.

j) Informe N° 60-2023-ALEX-MDNP, del 26 de mayo de 2023, a través del cual don Oscar Calmet Llerena, asesor externo de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola solicita a doña Karolina Loayza, la convocatoria a sesión extraordinaria para ver la solicitud de vacancia interpuesta por don Christian Lazo Granda.

k) Resolución de Alcaldía N° 001-2023-A-MDNP, del 2 de enero de 2023, a través de la cual se designó a doña Karolina Loayza como gerente municipal de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, bajo el régimen de Contratación Administrativa de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, desde la citada fecha hasta que dure su designación, delegándosele funciones de Alcaldía de acuerdo al documento anexo.

l) Anotación de Inscripción, con Título N° 2021-01015344, a través del cual se hacer constar el registro de doña Karolina Loayza como gerente general de la empresa Lina Show S.A.C.

m) Copia de documento intitulado Manual de Organización y Funciones - M.O.F, de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, respecto de los ítems 01.3.GERENCIA MUNICIPAL.

n) Copia de documento intitulado Perfil de Puestos de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, respecto al título “De la Gerencia Municipal”-“Formato de Perfil de Puestos”.

o) Captura de pantalla de la consulta al Registro Nacional de Grados Académicos y Títulos profesionales de doña Lucy Flores.

p) Captura de pantalla de la consulta de proveedores, efectuada en el portal electrónico Transparencia Económica, correspondiente a doña Lucy Flores, en el que se hace constar que la citada ciudadana fue proveedora de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola únicamente en 2023.

q) Captura de pantalla de la Consulta RNP en línea, efectuada en el portal electrónico del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en el que no se encontraron registros del RUC 10717363847, correspondiente a doña Lucy Flores.

r) Captura de pantalla de la consulta de proveedores, efectuada en el portal electrónico Transparencia Económica, correspondiente a doña Juana Becerra, en el que se hace constar que la citada ciudadana fue proveedora de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola únicamente en 2023.

s) Captura de pantalla de la Consulta RNP en línea, efectuada en el portal electrónico del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en el que no se encontraron registros del RUC 10421707664, correspondiente a doña Juana Becerra.

t) Captura de pantalla de la consulta de proveedores, efectuada en el portal electrónico Transparencia Económica, correspondiente a don Víctor Hiuhuallancca, en el que se hace constar que el citado ciudadano fue proveedor de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola únicamente en 2023.

u) Captura de pantalla de la Consulta RNP en línea, efectuada en el portal electrónico del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en el que no se encontraron registros del RUC 10304319238, correspondiente a don Víctor Hiuhuallancca

v) Captura de pantalla de la consulta al Registro Nacional de Grados Académicos y Títulos profesionales de doña Nidy Pumalla.

w) Captura de pantalla de la consulta de proveedores, efectuada en el portal electrónico Transparencia Económica, correspondiente a doña Nidy Pumalla, en el que se hace constar que la citada ciudadana fue proveedora de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola únicamente en 2023.

x) Captura de pantalla de la Consulta RNP en línea, efectuada en el portal electrónico del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en el que no se encontraron registros del RUC 10718308858, correspondiente a doña Nidy Pumalla.

y) Captura de pantalla de la consulta de proveedores, efectuada en el portal electrónico Transparencia Económica, correspondiente a doña María Albarracín en el que se hace constar que la citada ciudadana fue proveedora de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola únicamente en 2023, y en el Gobierno Regional de Arequipa en 2021.

z) Captura de pantalla de la Consulta RNP en línea, efectuada en el portal electrónico del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, en el que no se encontraron registros del RUC 10447021698, correspondiente a doña María Albarracín.

Descargo de la autoridad cuestionada

1.3. A través del escrito, del 20 de octubre de 2023, el señor alcalde presentó sus descargos, alegando esencialmente, lo siguiente:

a) La solicitud de vacancia se refiere a nombramientos o contrataciones de servicios, por lo que cumple el primer requisito; sin embargo, no se ha presentado prueba alguna que acredite que el señor alcalde haya tenido un interés directo en la contratación de trece (13) personas, ya que no los une ningún vínculo de parentesco de consanguineidad ni afinidad que les impida contratar con la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, tampoco son sus acreedores o deudores; por tanto, no se cumple el segundo requisito que se exige para la configuración de la causa de vacancia atribuida.

b) De acuerdo con los fundamentos 14 de la Resolución N° 0117-2019-JNE y 2.14, 2.15 y 2.16 de la Resolución N° 0931-2022-JNE, debe verificarse si en la solicitud de vacancia se ha aportado algún medio probatorio que acredite que entre el señor alcalde y las trece (13) personas contratadas existe un vínculo de tal intensidad que haga pensar que el objeto de sus contratos fue satisfacer intereses ajenos.

c) No existe vínculo alguno entre el señor alcalde y las personas contratadas, lo que permite concluir que los contratos fueron para satisfacer los intereses de la comuna.

d) Con relación a la contratación de don Jesús Campos Rivas, quien encabezó la lista de candidatos por la que fuera electo el actual burgomaestre, precisa que dicha situación no configura la causa de vacancia atribuida, lo que también ha sido señalado en la Resolución N° 0112-2018-JNE.

Pronunciamiento del concejo municipal

1.4. En la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 008, del 20 de octubre de 2023, el Concejo Distrital de Nicolás de Piérola (con 4 votos en contra y 1 a favor), desaprobó la solicitud de vacancia presentada en contra del señor alcalde, por la causa prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM.

Dicha decisión fue formalizada por medio del Acuerdo de Concejo N° 031-2023-MDNP, del 26 de octubre de 2023.

Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 13 de noviembre de 2023, la señora recurrente interpuso recurso de apelación en contra del acuerdo de concejo antes mencionado, a fin de que sea declarado nulo, bajo los siguientes argumentos:

a) El acuerdo impugnado adolece de falta de debida motivación, toda vez que sus considerandos no desarrollan un sustento real respecto de la norma invocada, y que es materia de la solicitud de vacancia presentada; no valoró la solicitud de vacancia, así como tampoco las pruebas de cargo y descargo.

b) El señor alcalde debió verificar que los funcionarios designados cumplan con el perfil de los puestos donde desempeñarían sus funciones.

c) Doña Karolina Loayza fue designada como gerente municipal sin acreditar la capacidad o experiencia; en tanto, el señor alcalde es quien designa a sus funcionarios, por lo que tuvo injerencia en dicha decisión.

d) La entidad municipal ha contratado a personas que no están calificadas para dichas áreas, haciendo uso indebido de los gastos que afecta el presupuesto de la municipalidad.

e) El señor alcalde invoca jurisprudencia del JNE, señalando que debe verificarse la existencia de un contrato y su intervención; no obstante, este tenía conocimiento de las trece (13) personas contratadas por lo que sí existió interés en beneficiarlos.

f) Los señores regidores no hicieron un uso adecuado de su voto ni valoración de las pruebas presentadas, sino que ejecutaron este por cuestiones de amistad, lo que desnaturaliza su deber y permite la impunidad.

2.2. El 6 y 27 de diciembre de 2023; 3 de enero y 26 de febrero de 2024, la señora recurrente presentó escritos para mejor resolver.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la LOM

1.1. El numeral 9 del artículo 22 establece la siguiente causa de vacancia:

El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos:

[…]

9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley.

1.2. El artículo 13 prescribe:

Las sesiones de concejo son públicas, salvo que se refieran a asuntos que puedan afectar los derechos fundamentales al honor, la intimidad personal o familiar y la propia imagen; pueden ser ordinarias, extraordinarias y solemnes. […] En la sesión extraordinaria sólo [sic] se tratan los asuntos prefijados en la agenda; tiene lugar cuando la convoca el alcalde o a solicitud de una tercera parte del número legal de sus miembros. En el caso de no ser convocada por el alcalde dentro de los 5 (cinco) días hábiles siguientes a la petición, puede hacerlo el primer regidor o cualquier otro regidor, previa notificación escrita al alcalde. Entre la convocatoria y la sesión mediará, cuando menos, un lapso de 5 (cinco) días hábiles [resaltado agregado].

[…]

1.3. El artículo 63 dispone:

Artículo 63.- restricciones de contratación

El alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita persona sus bienes. Se exceptúa de la presente disposición el respectivo contrato de trabajo, que se formaliza conforme a la ley de la materia.

Los contratos, escrituras o resoluciones que contravengan lo dispuesto en este artículo son nulos, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales a que hubiese lugar, inclusive la vacancia en el cargo municipal y la destitución en la función pública.

Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)

1.4. El artículo IV, respecto de los principios del procedimiento administrativo, del Título Preliminar indica:

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

[…]

1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

[…]

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

[…]

1.5. El numeral 1 del artículo 10 refiere:

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento)

1.6. El artículo 16 contempla lo siguiente:

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación […] [resaltado agregado].

Segundo.- ELEMENTOS DE CONFIGURACIÓN DE LA CAUSA IMPUTADA

2.1 El numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM (ver SN 1.1. y 1.3.) tiene por finalidad la protección de los bienes y servicios municipales. El legislador ha entendido que estos no estarían lo suficientemente resguardados cuando quienes están a cargo de su protección (alcaldes y regidores) contraten, a su vez, con la misma municipalidad y prevé, por tanto, que las autoridades que así lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

2.2 Así, la vacancia por infracción a las restricciones de contratación se produce al comprobarse la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad (alcalde o regidor), porque es claro que aquella no puede representar intereses contrapuestos. En tal sentido, en constante jurisprudencia (Resoluciones N° 1043-2013-JNE, del 19 de noviembre de 2013; N° 1011-2013-JNE, del 12 de noviembre de 2013, y N° 959-2013-JNE, del 15 de octubre de 2013, solo por citar algunas), el Supremo Tribunal Electoral ha establecido que la existencia de un conflicto de intereses requiere la aplicación de una evaluación tripartita y secuencial de lo siguiente:

a) Si existe un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad edil, cuyo objeto sea un bien o servicio municipal, formalizado conforme a la ley de la materia.

b) Si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal con relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera).

c) Si, de los antecedentes, se verifica que existe un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

2.3 Sobre ello, cabe indicar que cada elemento es condición para la existencia del siguiente.

2.4 En el considerando 3.28. de la Resolución Nº 0445-2021-JNE, se detalló, en torno a los precitados supuestos de hecho, que:

El análisis de los elementos señalados es secuencial, en la medida en que cada uno es condición para la existencia del siguiente. Cabe recordar que el mencionado interés propio puede evidenciarse, por ejemplo, entre otras circunstancias, cuando la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad, en calidad de accionista, director, gerente, representante o en cualquier otro cargo; o el interés directo cuando exista una relación de parentesco o alguna de carácter contractual u obligacional entre la autoridad cuestionada y los proveedores. Es decir, es necesario que exista la intervención de la autoridad en ambos extremos de la relación patrimonial, esto es, en su posición de autoridad municipal que debe representar los intereses de la comuna, y su condición de particular que participa como persona natural, por interpósita persona o por un tercero con quien dicha autoridad tenga un interés propio o directo.

Tercero.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Antes del examen de la materia de controversia, de la calificación del recurso se advierte que este cumple con las exigencias previstas por el legislador en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre la causa de vacancia atribuida al señor alcalde

3.1. El procedimiento de vacancia de alcaldes y regidores de los concejos municipales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades, está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causas señaladas en el artículo 22 de la LOM, entre ellas, la causa de infracción a las restricciones de la contratación (ver SN 1.1 y 1.3.). Ello exige el cumplimiento de las garantías propias de los procedimientos administrativos más aún si se trata de uno de tipo sancionador pues, de constatarse que se ha incurrido en la causa invocada, se declarará la vacancia en el cargo edil y se retirará la credencial otorgada como consecuencia del proceso electoral en el que la autoridad fue elegida.

3.2. Dichas garantías son las que integran el debido procedimiento, siendo este uno de los principios que rigen la potestad sancionadora de la administración pública. Precisamente, el debido procedimiento comporta, además de una serie de garantías de índole formal, el derecho de los administrados a ofrecer pruebas y exigir que la administración las produzca, en caso de ser estas relevantes para resolver el asunto y actúe las ofrecidas por aquellos, así como a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, lo cual exige que la decisión que se adopte en el procedimiento mencionado plasme el análisis de los principales argumentos de hecho materia de discusión, así como de las normas jurídicas que resulten aplicables.

3.3. Sobre el particular, en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se prescriben los principios que deben orientar todo procedimiento administrativo. Entre ellos, tenemos al principio de impulso de oficio (ver SN 1.4.), que consiste en el deber de las autoridades de dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización de aquellas prácticas necesarias para el esclarecimiento de las cuestiones discutidas. Por otro lado, el principio de verdad material (ver SN 1.4.) dispone que la autoridad competente debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley.

3.4. Solo con el cumplimiento de los citados principios, la administración pública, concretamente, el concejo municipal podrá emitir una decisión debidamente motivada. En ese sentido, la motivación de las decisiones que resuelven los pedidos de vacancia y suspensión constituye un deber para los concejos municipales, que incluye la expresión de sus fundamentos fácticos y jurídicos, lo cual se obtiene si al discutir los hechos propuestos, estudiarlos y analizarlos se cuentan con los elementos necesarios que esclarezcan la controversia.

3.5. Efectuadas estas precisiones, el JNE tiene el deber de analizar la regularidad con la que el procedimiento ha sido llevado a cabo en la instancia administrativa, pues, al igual que en los procesos jurisdiccionales, los órganos administrativos sancionadores tienen el deber de respetar los derechos fundamentales de quienes intervienen en los procedimientos que instruyen; así, sus decisiones solo serán válidas si son consecuencia de un trámite respetuoso de los derechos y las garantías que integran el debido proceso y la tutela procesal efectiva.

3.6. En el caso de autos, se atribuye al señor alcalde haber designado y contratado a doña Karolina Loayza, doña María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín sin que cumplan con el perfil para los cargos de confianza y haber sido contratados sin encontrarse inscritos en el RPN. Además, se señala que habría contratado a don Jesús Campos como proveedor de la entidad edil sin que este encuentre inscrito en el RNP, con el objeto de “pagar favores políticos”, debido a que este postuló como alcalde en la lista de candidatos de la organización política Fuerza Arequipeña en el proceso de las EMR 2022, por la cual fue electo el actual burgomaestre.

3.7. En contraposición, el señor alcalde alega que no se ha presentado prueba alguna que acredite que él haya tenido un interés directo en la contratación de trece (13) personas, ya que no los une ningún vínculo de parentesco, de consanguineidad, ni afinidad, que les impida contratar con la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, tampoco son sus acreedores o deudores; por tanto, no se cumple el segundo requisito que se exige para la configuración de la causa de vacancia atribuida.

Además, precisa que la contratación de don Jesús Campos, quien anteriormente encabezó la lista de candidatos por la cual fue electo, no configura la causa de vacancia atribuida, y que dicha situación no es suficiente para concluir que el señor alcalde intervino o tuvo un interés directo, o que se haya beneficiado con la contratación.

3.8. En primer orden, del Acta de Sesión Extraordinaria de Concejo N° 008, del 20 de octubre de 2023, se advierte que el concejo municipal, sin discutir los argumentos expuestos en la solicitud de vacancia ni los descargos presentados por la señora regidora, menos aún analizar los tres elementos secuenciales que configurarían la causa invocada u otorgado determinado peso o valor a los medios probatorios ofrecidos en específico por la señora recurrente, rechazó la solicitud de vacancia presentada bajo apreciaciones de carácter subjetivo señalándose, entre otros aspectos, que “no hay necesidad de perseguir a cada funcionario que labora en esta entidad, quizás exista algún resentimiento por parte de la compañera que habló anteriormente, debido a que su esposo laboró al inicio del año en esta municipalidad (…)”, “después de haber escuchado de forma detenida a ambas partes, se identifica plenamente con la defensa del señor alcalde”, “entiende que todo lo acontecido podría corresponder a una responsabilidad administrativa, mas no a una causal de vacancia” y que “indicó que su posición está definida, razón por la cual, su voto es en contra de la vacancia”.

3.9. Por otro lado, se advierte que, a pesar de la existencia de los cuestionamientos del proceso de contratación de doña Karolina Loayza, María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín, y la prestación de sus servicios, que debieron dilucidarse a través del ejercicio de las facultades probatorias del órgano de primera instancia, el Concejo Distrital de Nicolás de Piérola emitió su decisión sin incorporar instrumentales o informes de las áreas competentes a fin de determinar, en primer orden, si la contratación de los citados ciudadanos resulta regular respecto al cumplimiento de perfil y requisitos en atención al MOF y Cuadro de Perfiles de la citada comuna durante el periodo de contratación y si se observó la condición de proveedor habilitado con el requerimiento del certificado RNP para la prestación de servicios.

3.10. Ello es así, pues aun cuando en autos obra documentación ofrecida en copia simple por la señora recurrente en su solicitud de vacancia, no se tienen en específico las resoluciones de designación de los cargos de confianza, las órdenes de servicios ni el expediente administrativo y legajo que diera lugar a cada una de las contrataciones, a fin de determinar la observancia del procedimiento preestablecido en la normativa municipal.

3.11. Asimismo, el Concejo Distrital de Nicolás de Piérola para tomar su decisión debió recabar información de las áreas competentes (Gerencia Municipal, Contabilidad, Logística, Administración, Tesorería, entre otras) que detallen debidamente el proceso de contratación que la entidad edil habría celebrado con doña Karolina Loayza, doña María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín, de manera que pueda determinarse la naturaleza del régimen de contratación, el objeto y el periodo del mismo; así como el perfil o requisitos del personal de confianza y proveedor a contratar, los requerimientos efectuados por el área correspondiente, certificado presupuestal, planillas, comprobantes de pago, informes de conformidad, informes relacionados con la ejecución del servicio, y los antecedentes de contratación efectuados en los periodos o gestiones municipales anteriores, entre otros, que consideren pertinentes, a fin de corroborar o desestimar motivadamente las afirmaciones esgrimidas tanto por la señora recurrente como por la autoridad cuestionada.

3.12. Dicha información resulta necesaria para la evaluación y conclusión de la existencia de un contrato, los términos de este, la regularidad de su procedimiento y si el señor alcalde intervino en dicho proceso o demostró interés en el mismo, u otros hechos que permitan evidenciar un conflicto de intereses.

3.13. Respecto a los considerandos expuestos, se tiene que el órgano municipal no recabó documentación idónea y pertinente sobre los antecedentes de las designaciones y contrataciones, así como aquella que acredite o desvirtúe la injerencia directa o indirecta del señor alcalde en dichos procedimientos, a pesar de ostentar la mejor posición sobre el acceso a la información obrante en el acervo documentario de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola y tener la obligación de incorporar la totalidad de los actuados en dichos procesos. De tal manera, se verifica la conducta omisiva de parte de la entidad para sustanciar debidamente el procedimiento de vacancia al cual corresponde avocarse, previo recabo de la totalidad de las instrumentales relevantes que oportunamente ofrezcan las partes, inobservancia que además obstaculiza la adecuada administración de justicia electoral que debe proveer este Supremo Tribunal, ya que no cuenta con los elementos de juicio para formarse convicción en torno a la concurrencia o no de la causa de vacancia invocada (ver SN 1.1. y 1.3.).

3.14. En tal sentido, ante la ausencia de documentación relevante, se advierte la contravención a los principios de impulso de oficio y verdad material (ver SN 1.4.), que guardan relación con el derecho que tienen los administrados de obtener una decisión motivada, vulnerándose con ello el principio del debido procedimiento. Ello también genera que el Acuerdo de Concejo N° 031-2023-MDNP, del 26 de octubre de 2023, adolezca de un vicio de nulidad, conforme al TUO de la LPAG (ver SN 1.5.), y, por tanto, se debe disponer la devolución de los actuados al Concejo Distrital de Nicolás de Piérola para que emita nuevo pronunciamiento.

3.15. En ese orden de ideas, devueltos los actuados, los miembros del referido concejo deberán realizar las siguientes acciones, según corresponda:

a. El señor alcalde, dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, luego de devueltos los actuados, deberá convocar a sesión extraordinaria, respetando, además, el plazo de cinco (5) días hábiles que debe mediar obligatoriamente entre la notificación de la convocatoria y la mencionada sesión, conforme al artículo 13 de la LOM (ver SN 1.2.).

b. Transcurrido dicho plazo sin que el señor alcalde haya realizado la convocatoria, los regidores deberán convocar a la mencionada sesión extraordinaria de concejo, previa comunicación escrita al señor alcalde, conforme lo estipula el cuarto párrafo del artículo 13 de la LOM (ver SN 1.2.). A efectos de la notificación, se tomará en cuenta que entre la convocatoria y la sesión extraordinaria de concejo debe mediar, cuando menos, cinco (5) días hábiles.

c. La sesión extraordinaria de concejo, así como los demás actos de notificación propios del procedimiento, deben realizarse dentro de un plazo que no exceda los treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente resolución.

d. Cabe precisar que las notificaciones para acudir a la sesión extraordinaria de concejo, dirigidas a la solicitante de la vacancia, a la autoridad cuestionada y a los miembros del concejo municipal, así como de los acuerdos adoptados, deben cumplir estrictamente con las formalidades establecidas en los artículos 20, 21 y siguientes del TUO de la LPAG, bajo responsabilidad.

e. El Concejo Distrital de Nicolás de Piérola deberá tener a la vista toda la información que ha sido alcanzada en esta instancia por las partes procesales y que forma parte del presente expediente. Asimismo, deberá:

i. Recabar e incorporar los informes emitidos por las áreas competentes (Gerencia Municipal, Contabilidad, Logística, Administración, Tesorería, entre otras), que detallen debidamente el proceso de contratación que la entidad edil habría celebrado con doña Karolina Loayza, doña María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín, de manera que pueda determinarse la naturaleza del régimen de contratación, el objeto y el periodo del mismo, así como el perfil o requisitos del personal de confianza y proveedor a contratar; los requerimientos efectuados por el área correspondiente, certificado presupuestal, planillas, comprobantes de pago, informes de conformidad, informes relacionados con la ejecución del servicio, así como los antecedentes de contratación efectuada en los periodos o gestiones municipales anteriores, entre otros que consideren pertinentes, a fin de corroborar o desestimar motivadamente las afirmaciones esgrimidas tanto por la señora recurrente como por la autoridad cuestionada.

ii. Recabar informes de las áreas correspondientes en los que se precise el procedimiento de contratación de doña Karolina Loayza, María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín, y si se observó la condición de proveedor habilitado a través del requerimiento del certificado RNP para la prestación de servicios;

iii. Recabar informes de las áreas correspondientes a fin de determinar si existió participación del señor alcalde en los procesos de designación y contratación de doña Karolina Loayza, María Begazo, doña Danae Flores, don Fredy Cutisaca, doña Beberling Quispe, doña Nataly Jallurana, don Jesús Campos, doña Lucy Flores, doña Juana Becerra, don Víctor Hiuhuallancca, doña Nidy Pumalla y doña María Albarracín.

iv. Incorporar documentación idónea que acredite o desvirtúe el interés del señor alcalde en tales procesos; e, incluso, otra documentación que el concejo municipal considere pertinente y que se encuentre relacionada con la causa invocada.

f. La documentación antes señalada y la que el concejo considere pertinente debe incorporarse al procedimiento de vacancia y ser puesta en conocimiento de la señora recurrente y de la autoridad cuestionada, a fin de salvaguardar su derecho a la defensa y al principio de igualdad entre las partes. De la misma manera, deberá correrse traslado, con los referidos informes y documentación, a todos los integrantes del concejo.

g. Tanto el señor alcalde como los señores regidores deberán asistir obligatoriamente a la sesión de concejo, bajo apercibimiento de tener en cuenta su inasistencia para la configuración de la causa de vacancia prevista en el numeral 7 del artículo 22 de la LOM.

h. En la sesión extraordinaria, el concejo edil deberá pronunciarse en forma obligatoria respecto a cada uno de los hechos planteados, realizando un análisis de estos, decidiendo si se subsumen en la causa de vacancia alegada, valorando los documentos que obran en los actuados, y los que incorporó y actuó, motivando debidamente la decisión que adopte sobre la solicitud de vacancia. Su voto tiene que estar debidamente fundamentado, conforme a las disposiciones establecidas en el TUO de la LPAG, con estricta observancia de las causas de abstención establecidas en el artículo 99 del referido cuerpo normativo.

i. Igualmente, en el acta que se redacte, deberán consignarse los argumentos centrales de la solicitud de declaratoria de vacancia; los argumentos fundamentales de descargos presentados por la autoridad cuestionada; los medios probatorios ofrecidos por las partes, además de consignar y, de ser el caso, sistematizar los argumentos de los regidores que hubiesen participado en la sesión extraordinaria, así como la motivación y discusión en torno a los elementos que, conforme a la jurisprudencia del Pleno del JNE, son necesarios para la configuración de la causa imputada; la identificación de todas las autoridades ediles (firma, nombre, DNI), y su voto expreso, específico (a favor o en contra) y fundamentado, respetando además el quorum establecido en la LOM.

j. El acuerdo de concejo que formalice la decisión adoptada deberá ser emitido en el plazo máximo de tres (3) días hábiles luego de llevada a cabo la sesión. En caso de que se interponga recurso de apelación, se debe remitir el expediente original, salvo el acta de la sesión extraordinaria, que podrá ser cursada en copia certificada por fedatario, dentro del plazo máximo e improrrogable de tres (3) días hábiles luego de su presentación, siendo potestad exclusiva del JNE calificar su inadmisibilidad o improcedencia.

3.16. Cabe recordar que todas estas acciones son dispuestas por el Supremo Tribunal Electoral en uso de las atribuciones conferidas por la Constitución Política del Perú, bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se remitan copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal que corresponda, para que las remita al fiscal provincial penal respectivo, a fin de que evalúe la conducta de los integrantes del Concejo Distrital de Nicolás de Piérola conforme a sus atribuciones.

3.17. La notificación debe diligenciarse, según lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.6.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar NULO el Acuerdo de Concejo Municipal N° 031-2023-MDNP, del 26 de octubre de 2023, que declaró infundada la petición de vacancia formulada por doña Haydé Apaza Huamaní, en contra de don Nelson Ricardo Tito Eguía, alcalde de la Municipalidad Distrital de Nicolás de Piérola, provincia de Camaná, departamento de Arequipa, por la causa de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2.- DEVOLVER los actuados al Concejo Distrital de Nicolás de Piérola, provincia de Camaná, departamento de Arequipa, a fin de que, en el plazo más breve, convoque nuevamente a sesión extraordinaria, y se pronuncie sobre el pedido de vacancia, de acuerdo con lo establecido en el considerando 3.15. de la presente resolución; bajo apercibimiento de remitir copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, con el objeto de que se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal de turno, para que evalúe la conducta de los integrantes de dicho concejo, conforme a sus competencias.

3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Sánchez Corrales

Secretario General (e)

1 Votación ratificada en sesión privada del 29 de mayo de 2024.

2 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

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