Declaran nula la Resolución Nº 00269-
2024-JEE-CAJA/JNE, y nulo todo lo actuado en el procedimiento sancionador seguido en contra de gobernador del Gobierno Regional de Cajamarca
Resolución N° 0170-2024-JNE
Expediente N° EMC.2024000235
CAJAMARCA
JEE CAJAMARCA (EMC.2024000170)
ELECCIONES MUNICIPALES
COMPLEMENTARIAS 2024
apelación
Lima, cinco de junio de dos mil veinticuatro
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso apelación interpuesto por don Roger Guevara Rodríguez, gobernador del Gobierno Regional de Cajamarca (en adelante, señor gobernador), en contra de la Resolución N° 00269-2024-JEE-CAJA/JNE, del 29 de abril de 2024, emitida por el Jurado Electoral Especial de Cajamarca (en adelante, JEE), que lo sancionó con multa de una (1) unidad impositiva tributaria (UIT), por persistir en la infracción del literal e del artículo 20 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado por la Resolución N° 0922-2021-JNE1 (en adelante, el Reglamento), y dispuso remitir copias de los actuados pertinentes al Ministerio Público para que proceda de acuerdo con sus atribuciones, en el marco de las Elecciones Municipales Complementarias 2024 (EMC 2024).
Primero.- ANTECEDENTES
1.1. Mediante el Informe N° 005-2024-HPC-FD-JEE CAJAMARCA-JNE, del 13 de marzo de 2024 (en adelante, informe de fiscalización), el fiscalizador electoral comunicó al JEE que la Dirección Regional de Salud de Cajamarca (en adelante, Diresa) difundió publicidad estatal en periodo electoral, por medio de redes sociales: Facebook, X (Twitter) e Instagram, consistentes en báneres (anuncios) digitales, galerías fotográficas y vídeos referidos a las campañas y actividades institucionales.
1.2. A través de la Resolución N° 00130-2024-JEE-CAJA/JNE, del 18 de marzo de 2024, el JEE admitió a trámite el procedimiento sancionador en contra del señor gobernador por la presunta infracción de las normas de publicidad estatal en periodo electoral, previstas en los literales e y g del artículo 20 del Reglamento, y dispuso correrle traslado con el informe de fiscalización para que, en el plazo de tres (3) días hábiles, luego de notificado con la resolución, realice sus descargos, bajo apercibimiento de emitir pronunciamiento sin su absolución. Además, le requirió que genere su casilla electrónica, bajo apercibimiento de tenérsele por notificado con la publicación de los posteriores pronunciamientos por medio del panel del JEE y el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
1.3. Mediante el Oficio N° D193-2024-GR.CAJ/DCRRPP, del 27 de marzo de 2024, el director de la Dirección de Comunicación y Relaciones Públicas del Gobierno Regional de Cajamarca remitió el Oficio N° 1509-2024-GR-CAJ/DRSC-DG-COMUNIC, a través del cual don Víctor Julio Zavaleta Gavidia, director general de la Diresa, a su vez, remitió el Informe N° 001-2024-GR.CAJ-DRSC/COMUNICyRR.PP, sobre actividades de difusión en plataformas institucionales elaborado por la Oficina de Relaciones Públicas y Comunicaciones de la Diresa. En ese último, se concluyó, entre otros, que la Diresa realizó una importante labor de difusión en las plataformas institucionales durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 14 de febrero de 2024, y que la información difundida fue de gran utilidad para la población, pues les permitió tomar decisiones informadas sobre su salud.
1.4. Con la Resolución N° 00170-2024-JEE-CAJA/JNE, del 1 de abril de 2024, el JEE ordenó a la coordinadora de Fiscalización del JEE que verifique la continuidad de la existencia de la publicidad estatal detectada. Es así que, mediante el Informe N° 009-2024-HPC-FD-JEE CAJAMARCA-JNE, del 4 de abril de 2024, el fiscalizador electoral concluyó que las publicaciones no fueron retiradas en su totalidad.
1.5. El 8 de abril de 2024, el JEE emitió la Resolución N° 00192-2024-JEE-CAJA/JNE, en la cual declaró que el señor gobernador incurrió en infracción a las normas de publicidad estatal, previstas en los literales e y g del artículo 20 del Reglamento, en los casos comprendidos en el considerando 15 de la citada resolución; además, le requirió el cese de la publicidad estatal detallada en el referido considerando y dispuso remitir copia del expediente a la Contraloría General de la República, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones.
1.6. Por medio de la Resolución N° 00211-2024-JEE-CAJA/JNE, del 15 de abril de 2024, el JEE declaró consentida la Resolución N° 00192-2024-JEE-CAJA/JNE, que determinó infracción en contra del señor gobernador y le ordenó el cese de la publicidad estatal, en el plazo de cinco (5) días calendario; bajo apercibimiento de imponerle sanción de amonestación pública y multa, así como remitir copias de los actuados al Ministerio Público, en caso de incumplimiento, y ordenó que la fiscalizadora emita el informe correspondiente sobre el cumplimiento de la medida, una vez vencido el plazo otorgado al señor gobernador.
1.7. El 22 de abril de 2024, el fiscalizador electoral presentó el Informe N° 014-2024-HPC-FD-JEE CAJAMARCA-JNE, señalando que algunos de los elementos publicitarios por los que se determinó infracción no fueron retirados.
1.8. Mediante la Resolución N° 00269-2024-JEE-CAJA/JNE, del 29 de abril de 2024, el JEE impuso sanción de multa al señor gobernador, ascendente a una (1) UIT, por persistir en la infracción del literal e del artículo 20 del Reglamento y ordenó la remisión de copias al Ministerio Público, para que proceda conforme a sus atribuciones.
Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 6 de mayo de 2024, el señor gobernador interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución N° 00269-2024-JEE-CAJA/JNE, principalmente, en los siguientes términos:
a) Las publicaciones estatales difundidas por la Diresa se encuentran justificadas en razones de impostergable necesidad o utilidad pública y se realizaron para publicitar estrictamente actividades institucionales, con la finalidad de llegar a los lugares más alejados, por ser en beneficio de los necesitados de la región de Cajamarca. Así, estas versan, por ejemplo, sobre “Campaña: lo vacuno, lo protejo - ¡cuidado con el sarampión, es más contagioso que la COVID 19! - ¿Sabes cómo afecta el sarampión en nuestro organismo?”, las que se realizaron en concordancia con los planes y las políticas públicas nacionales y actividades propias del gobierno regional.
b) En ninguna de ellas se hace alusión a colores, nombres, frases o textos, símbolos o signos relacionados con organizaciones políticas; por lo que no se realizó actividad política alguna a favor de los candidatos en contienda.
c) Sobre la infracción que se le atribuye, precisa que el Reglamento ha señalado que la publicidad estatal es aquella información que se difunde con fondos y recursos públicos, destinados a divulgar la programación, el inicio o la consecución de las actividades, obras y políticas públicas de la respectiva institución, cuyo objeto sea posicionarlas frente a los ciudadanos que perciben los servicios que prestan. Adicionalmente, precisa que ninguna entidad o dependencia pública podrá difundir publicidad estatal durante el periodo electoral, a menos de que se encuentre justificada en razones de impostergable necesidad o utilidad pública. En el caso concreto, la utilización de una página web es totalmente gratuita y abierta a todo el público que no requiere la utilización de recurso alguno; además, no está demostrado que el gobierno regional haya contratado los servicios publicitarios de radio, televisión u otros para realizar la publicidad.
d) No está acreditada la existencia de publicidad estatal, porque no realizó ninguna utilización de fondos o recursos públicos; así como tampoco está acreditado el incumplimiento del cese de la publicidad estatal ordenada como medida correctiva, toda vez que sí se cumplió con dicho retiro.
CONSIDERANDOS
Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El artículo 181 señala:
Artículo 181.- El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno
En la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones
1.2. El artículo 192 indica:
Artículo 192.- […] También queda suspendida, desde la fecha de convocatoria de las elecciones, la realización de publicidad estatal en cualquier medio de comunicación público o privado, salvo el caso de impostergable necesidad o utilidad pública, dando cuenta semanalmente de los avisos publicados al Jurado Nacional de Elecciones o al Jurado Electoral Especial, según corresponda.
En caso de incumplimiento de esta disposición, el Jurado Nacional de Elecciones o, en su caso, el Jurado Electoral Especial, de oficio o a petición de parte, dispondrá la suspensión inmediata de la propaganda política y publicidad estatal. […].
En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General2, de aplicación supletoria al procedimiento sancionador en materia electoral
1.3. El artículo 248 preceptúa lo siguiente:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
[…]
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
En el Reglamento
1.4. El artículo 2 dispone:
Artículo 2.- Alcance
Las normas establecidas en el presente reglamento son de cumplimiento obligatorio para las organizaciones políticas, personeros, candidatos, afiliados, autoridades, funcionarios o servidores públicos, promotores de consultas populares; así como para las entidades públicas de los niveles de gobierno nacional, regional, local, organismos constitucionales autónomos (incluidos sus órganos descentralizados o desconcentrados, programas y proyectos), empresas del Estado, medios de comunicación social, instituciones privadas y ciudadanía en general.
1.5. El artículo 28 determina:
Artículo 28.- Legitimidad para obrar pasiva
Se considera como presunto infractor al titular del pliego que emite la publicidad estatal cuestionada, quien es responsable a título personal si se determina la comisión de infracción.
En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones
1.6. En la Resolución N° 3461-2018-JNE, del 26 de noviembre de 2018, se señaló:
14. Sin embargo, mediante Resolución N° 834-2018-DCGI/JNE de fecha 14 de mayo de 2018, la DCGI del Jurado Nacional de Elecciones desaprobó el reporte posterior de la publicidad estatal, remitido por la Dirección Regional de Salud Puno, por cuanto los documentos presentados por dicha entidad no habían sido suscritos por el titular del pliego y no se había anexado el documento que acredite que el funcionario que suscribió los mismos estaba autorizado por el titular, […] lo cual también fue reiterado en la Resolución N° 01324-2018-JEE-PUNO/JNE de fecha 13 de setiembre de 2018 emitida por el JEE.
15. Sin embargo, ni la DCGI ni el JEE advirtieron que, de acuerdo con las funciones establecidas en el Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección Regional de Salud Puno, aprobado mediante Ordenanza Regional N° 012-2014-GRP-CRP, la Dirección Regional de Puno ejerce la autoridad de salud, por delegación del Gobierno Regional Puno, en la jurisdicción de la región Puno, según el artículo 7, literal a; adicionalmente, tiene como una de sus funciones generales, precisamente, la de promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción y prevención de la salud, de acuerdo al artículo 4, literal e; consecuentemente, correspondía al director regional de Salud Puno, Jorge Enrique Sotomayor Perales, titular de dicha dirección, la presentación del reporte posterior (Anexo 2) de publicidad estatal, lo cual incluso quedó demostrado con la Resolución Ejecutiva Regional N° 109-2018- GR-PUNO de fecha 28 de marzo de 2018, que adjuntó a su solicitud, mediante la cual se designó a dicho funcionario como director de dicha entidad.
1.7. En la Resolución N° 0401-2022-JNE, del 11 de abril de 2022, se precisó:
2.7. Por lo expuesto, considerando que a través del comunicado efectuado el 20 de febrero de 2022, el diario La República informó que la contratación de la publicidad cuestionada fue efectuada por el PCRIS, así como, la información remitida por las áreas correspondientes del Minsa que indican que no autorizaron ni contrataron la publicidad en cuestión y que a través del Oficio N° 113-2022-MINSA/PCRIS-CG, del 21 de marzo del mismo año, la coordinadora general de dicha entidad informó el cumplimiento de lo ordenado por el artículo segundo de la resolución que se impugna, referido al cese o retiro de la publicidad cuestionada, queda acreditado que el PCRIS es la entidad responsable de la emisión del publirreportaje cuestionado, por lo que el presente procedimiento sancionador debió seguirse contra el titular de dicha entidad (ver 1.9.).
2.8. En tal sentido, resulta evidente que las resoluciones que resolvieron admitir a trámite el procedimiento sancionador y determinación de infracción, emitidas por el JEE en contra del señor ministro en su calidad de titular del pliego del Minsa, adolecen de nulidad por la vulneración al principio de causalidad (ver SN 1.4.), al haberse acreditado que la citada entidad no emitió la publicidad estatal, en consecuencia, no se le puede vincular al titular de dicho pliego como autor de los actos constitutivos de infracción en materia de publicidad estatal.
1.8. En la Resolución N° 0019-2020-JNE, del 15 de enero de 2020, se evidencia que se inició el procedimiento sancionador en contra del titular de la Dirección Regional de Salud Puno, por la difusión de publicidad estatal consistente en 2 spots radiales contratados por la citada dirección, y debido a que el respectivo Jurado Electoral Especial determinó infracción, el titular de la entidad (director regional) interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Pleno del JNE, sin cuestionamientos sobre la legitimidad para obrar pasiva del titular de la mencionada dirección regional.
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones3 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)
1.9. El artículo 16 contempla:
Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.
[…]
Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. De los actuados obrantes en autos se verifica que el fiscalizador electoral detectó publicidad estatal difundida por la Diresa, señalando como presunto infractor al señor gobernador; no obstante, según el Reglamento de Organización y Funciones de la Diresa, aprobado por la Ordenanza Regional N° 001-2015-GR.CAJ.CR4 (en adelante, ROF), la Diresa se constituye en la única autoridad de salud en el ámbito del Gobierno Regional de Cajamarca. Asimismo, ejerce su jurisdicción como autoridad de salud, en el ámbito del departamento de Cajamarca, y sobre todas las personas jurídicas y naturales que prestan atención de salud o cuyas actividades afecten directa o indirectamente a la salud de la población.
2.2. Por otro lado, tiene una estructura orgánica propia, y según el artículo 7 del ROF, la Diresa, órgano de Alta Dirección y la máxima autoridad administrativa, está a cargo de un director regional designado por el Gobernador Regional. Asimismo, los diferentes órganos de apoyo, como son la Oficina Ejecutiva de Administración (cuyas funciones se enmarcan, entre otros, en ejecutar y regular la captación y utilización de los recursos financieros y presupuestales de la Diresa), la Oficina de Economía (dependiente de la Oficina de Administración, que tiene como una de sus funciones la ejecución del presupuesto, así como el control y supervisión de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento), la Oficina de Comunicaciones (encargada, entre otros, de elaborar material informativo para su difusión a través de los medios de comunicación social y de los medios informáticos propios), dependen de la Dirección Regional.
2.3. En este caso, se observa que la publicidad estatal en cuestión fue realizada directamente por la Diresa y no así por el Gobierno Regional, hecho que se evidencia con el informe de fiscalización en el que se indica que esta se difundió por las redes sociales de la Diresa y no por las del Gobierno Regional, pues cada una de ellas cuenta con una página web y sus respectivas redes sociales. Asimismo, se observa que, a raíz del procedimiento sancionador, el Gobierno Regional de Cajamarca tuvo que solicitar información a la primera, para poder realizar los descargos respecto a la publicidad estatal cuestionada. Es así que, fue el director de la Diresa quien presentó al Gobierno Regional el informe elaborado por la Oficina de Relaciones Públicas y Comunicaciones de la citada dirección, a fin de informar sobre las actividades de difusión a través de sus redes y plataformas institucionales.
2.4. En esa medida, debido a que, de acuerdo a los actuados obrantes en autos, el Gobierno Regional de Cajamarca no difundió la publicidad estatal en controversia, el procedimiento sancionador no debió ser instaurada en contra del señor gobernador, sino en contra del titular de la Diresa que, en este caso, es el director general de la Dirección Regional de Salud de Cajamarca, don Víctor Julio Zavaleta Gavidia5 (ver SN 1.5., 1.6., 1.7. y 1.8.), pues es este quien directamente puede disponer la realización, el cese, la adecuación y/o continuación de la publicidad estatal que difunde la Diresa.
2.5. Así las cosas, las decisiones emitidas por el JEE en el marco del procedimiento sancionador en contra del señor gobernador, en su calidad de titular del pliego del Gobierno Regional de Cajamarca adolecen de nulidad por la vulneración al principio de causalidad (ver SN 1.3.), al haberse acreditado que la publicidad estatal fue difundida únicamente por la Diresa; en consecuencia, no se puede vincular al señor gobernador como autor de los actos constitutivos de infracción en materia de publicidad estatal, respecto a la publicidad detectada por el fiscalizador electoral.
2.6. En vista de ello, al verificarse un vicio insubsanable en el trámite de la presente causa, corresponde declarar la nulidad de lo actuado y efectuar la correspondiente devolución de los actuados al órgano de primera instancia a fin de que emita el pronunciamiento que corresponde, teniendo en cuenta las disposiciones establecidas en el Reglamento (ver SN. 1.4. y 1.5.).
2.7. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse según lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.9.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar NULA la Resolución N° 00269-2024-JEE-CAJA/JNE, del 29 de abril de 2024, y nulo todo lo actuado en el procedimiento sancionador seguido en contra de don Roger Guevara Rodríguez, gobernador del Gobierno Regional de Cajamarca, por infracción a las normas sobre publicidad estatal, previstas en el Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado por la Resolución N° 0922-2021-JNE, iniciado en mérito del Informe N° 005-2024-HPC-FD-JEE CAJAMARCA-JNE, del 13 de marzo de 2024.
2.- DEVOLVER el presente expediente al Jurado Electoral Especial de Cajamarca, para que continue con el trámite correspondiente, en observancia de las disposiciones establecidas en el Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado por la Resolución N° 0922-2021-JNE.
3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SALAS ARENAS
MAISCH MOLINA
RAMÍREZ CHÁVARRY
SANJINEZ SALAZAR
OYARCE YUZZELLI
SÁNCHEZ CORRALES
Secretario General (e)
1 Publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de noviembre de 2021, vigente para las Elecciones Municipales Complementarias 2024, en virtud del principio de intangibilidad normativa, prevista en el artículo XIII del Título Preliminar de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones.
2 Aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
3 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.
4 <https://www.gob.pe/institucion/regioncajamarca-diresa/informes-publicaciones/3737636-rof>
5 <https://www.diresacajamarca.gob.pe/portal/mn/589>
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