Declaran nulo el Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, que rechazó solicitud de vacancia presentada en contra de regidor del Concejo Distrital de La Huaca, provincia de Paita, departamento de Piura

Resolución N° 0113-2024-JNE

Expediente N° JNE.2024000220

LA HUACA - PAITA - PIURA

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, diecisiete de abril de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Saúl Ernesto Castillo Yepes (en adelante, señor recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, del 30 de octubre de 2023, que rechazó la solicitud de vacancia en contra de don Sergio Manuel Cáceres Talledo, regidor del Concejo Distrital de La Huaca, provincia de Paita, departamento de Piura (en adelante, señor regidor), por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oídos: los informes orales.

PRIMERO.- ANTECEDENTES

1.1. Con el escrito presentado el 15 de setiembre de 2023, el señor recurrente solicitó la vacancia del señor regidor, por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, argumentado esencialmente lo siguiente:

a) En su Informe de Ocurrencias del 2 de agosto de 2023, la señora vigilante de la puerta de ingreso a la sede municipal informó que el señor regidor le solicitó la entrega del cuaderno de ingreso y salida de los trabajadores, quien, además, le pidió que comunicara a los trabajadores que la hora de entrada es a las 8:00 horas. Esta situación fue consignada por el señor regidor en el mencionando cuaderno de registro.

b) La función de supervisión y control del ingreso y salida de los trabajadores es de competencia del jefe de la Oficina de Recursos Humanos, de conformidad con los artículos 113 y 115 del Reglamento de Organización y Funciones (ROF).

c) El 21 de agosto de 2023, el señor regidor ingresó al área de mantenimiento de la municipalidad para indicarle al jefe de dicha unidad la prohibición de despedir a don Jorge Coronado de su puesto de mecánico; de hacerlo, amenazó con denunciar tal despido.

d) Las funciones de mantenimiento y abastecimiento de los vehículos de propiedad municipal son de competencia de la Oficina de Maquinaria y Equipo, según los artículos 143 y 145 del ROF.

e) Ese mismo día, el señor regidor manifestó a los trabajadores del área de mantenimiento la prohibición de cambiar repuestos o accesorios de los vehículos municipales sin su autorización; de hacerlo, amenazó con denunciarlos.

f) El 16 de julio de 2023, el señor regidor llegó al local de maquinaria en compañía del juez de paz, y solicitó ingresar para efectuar un levantamiento de acta; sin embargo, no se le permitió pues no estaba autorizado por el responsable del área. Ante ello, el señor regidor levantó el acta desde afuera del local.

A efectos de acreditar la solicitud de vacancia, el señor recurrente adjuntó, entre otros, los siguientes documentos:

a) Informe N° 409-2023-MDLH-SSC, del 3 de agosto de 2023.

b) Informe N° 052-2023-MDLH/EMyE, del 10 de agosto de 2023.

c) Carta s/n del 3 de julio de 2023, presentada por el señor regidor.

d) Carta s/n del 10 de julio de 2023, presentada por el señor regidor.

e) Informe N° 030-2023-MDLH/UI, del 21 de agosto de 2023.

f) Informe N° 056-2023-MDLH, del 21 de agosto de 2023.

g) Copia de un CD que contiene audio sobre la intervención del señor regidor en el área de mantenimiento.

1.2. En la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 05-2023, llevada a cabo el 18 y 30 de octubre de 2023, el Concejo Distrital de La Huaca rechazó la solicitud de vacancia del señor regidor, por cinco (5) votos en contra. Dicha decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, del 30 de octubre de 2023.

Cabe precisar que, a la referida sesión extraordinaria de concejo, asistieron todos los miembros del concejo municipal (inclusive la autoridad cuestionada) y el señor recurrente.

SEGUNDO.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 8 de enero de 2024, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, alegando esencialmente lo expuesto en su solicitud de vacancia, agregando lo siguiente:

a) El recurso de apelación únicamente comprende tres (3) de los hechos imputados al señor regidor.

b) El concejo municipal ha incurrido en error de derecho, pues no tuvo en cuenta que los actos practicados por el señor regidor sí constituyen el ejercicio de funciones ejecutivas o administrativas que no le corresponden.

2.2. Con el escrito del 3 de abril de 2024, el señor regidor se apersonó a esta instancia y designó como su abogado a don Guillermo Enrique Díaz Palacios para que haga uso de la palabra en la vista de la causa.

2.3. Con el escrito del 5 de abril de 2024, el señor recurrente se apersonó a esta instancia y designó como su abogado a don Roy Mariño Mendoza Navarro para que haga uso de la palabra en la vista de la causa.

2.4. Con los escritos del 15 y 16 de abril de 2024, el abogado del señor regidor solicitó la nulidad del Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM y presentó alegatos para mejor resolver.

CONSIDERANDOS

PRIMERO.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Convención Americana de Derechos Humanos

1.1. El numeral 1 del artículo 8 establece que:

Artículo 8

Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

1.2. El artículo el numeral 4 del artículo 10 contempla que es atribución del concejo municipal desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal, sin necesidad de comunicación previa.

1.3. El segundo párrafo del artículo 11 precisa que:

Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.

En el TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)

1.4. El numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar regula:

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben efectuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

1.5. El primer párrafo del numeral 1.2. del aludido artículo del Título Preliminar indica:

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

1.6. El numeral 1.3. del citado artículo prescribe:

1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

1.7. El primer párrafo del numeral 1.11. del mismo artículo preceptúa:

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

1.8. El numeral 1 del artículo 10 dispone:

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

[…]

En la jurisprudencia del JNE

1.9. En las Resoluciones N° 481-2013-JNE, N° 137-2015-JNE, N° 220-2020-JNE, N° 783- 2021-JNE y N° 381-2022-JNE, el Pleno del JNE señaló que, para la configuración de la causa de vacancia, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.

b) El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones1 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)

1.10. El artículo 16 contempla:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de [la] publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resultan aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.

Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Del caso concreto

2.2. Con el propósito de determinar la configuración de la causa imputada, el Pleno del JNE, en su jurisprudencia, ha considerado la necesidad de acreditar la concurrencia de dos presupuestos: a) que el acto ejecutado por el regidor cuestionado debe constituir una función administrativa o ejecutiva, y b) que dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor (ver SN 1.9.).

2.3. Este criterio responde a que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.2.), los regidores cumplen, fundamentalmente, una función fiscalizadora, la cual les impide asumir funciones administrativas o ejecutivas, ya que entrarían en un conflicto de intereses al asumir el doble papel de fiscalizar y ejecutar.

2.4. Ahora bien, el procedimiento de vacancia de alcaldes y regidores de los concejos municipales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades, está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causas señaladas en los artículos 11 y 22 de la LOM. Ello exige el cumplimiento de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, pues, de constatarse que se ha incurrido en la causa invocada, se declarará la vacancia en el cargo edil y se retirará la credencial otorgada como consecuencia del proceso electoral en el que la autoridad fue elegida.

2.5. Sobre el particular, en el numeral 1 del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (ver SN 1.1.) se desarrollan las garantías judiciales que deben respetar los ordenamientos jurídicos de los Estados parte -entre ellos, el Estado Peruano-, garantizando que se respete el debido proceso de los justiciables. En ese sentido, dicha norma convencional exige que se les respete su derecho a ser oídas y, por tanto, que ejerzan su derecho de defensa ante las imputaciones que se presenten en su contra.

2.6. Dichas garantías son las que integran el debido procedimiento, siendo este uno de los principios que rigen la potestad sancionadora de la administración pública (ver SN 1.5.).

2.7. Precisamente, el debido procedimiento comporta, además de una serie de garantías de índole formal, el derecho de los administrados a ofrecer pruebas y exigir que la administración las produzca, en caso de ser estas relevantes para resolver el asunto y actúe las ofrecidas por aquellos, así como a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, lo cual exige que la decisión que se adopte en el procedimiento mencionado plasme el análisis de los principales argumentos de hecho materia de discusión, así como de las normas jurídicas que resulten aplicables.

2.8. Así, de acuerdo al principio de impulso de oficio establecido en el inciso 1.3 del numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG (ver SN 1.6.), las autoridades deben dirigir e impulsar el procedimiento, así como ordenar la realización de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento de los hechos.

2.9. Igualmente, conforme al principio de verdad material determinado en el inciso 1.11 del numeral 1 del citado artículo del TUO de la LPAG (ver SN 1.7.), la autoridad administrativa debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual adoptará las medidas probatorias necesarias, autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas.

2.10. Efectuadas estas precisiones, el Jurado Nacional de Elecciones tiene el deber de analizar la regularidad con la que el procedimiento ha sido llevado a cabo en la instancia administrativa, pues, al igual que ocurre en los procesos jurisdiccionales, los órganos administrativos sancionadores tienen el deber de respetar los derechos fundamentales de quienes intervienen en los procedimientos que instruyen; así, sus decisiones solo serán válidas si son consecuencia de un trámite respetuoso de los derechos y las garantías que integran el debido proceso y la tutela procesal efectiva.

2.11. En el presente caso, se atribuye al señor regidor haber ejercido funciones ejecutivas y administrativas por lo siguiente: a) ejercer control del ingreso y salida de los trabajadores ediles, b) ordenar que no se despida o cese a un trabajador municipal, c) ordenar la no utilización de repuestos e insumos destinados al mantenimiento de los vehículos municipales. Ello, a pesar de que dichas acciones son competencia de las diferentes áreas de la gestión municipal.

2.12. De los actuados, se advierte que, durante la sesión extraordinaria de concejo, los miembros del concejo no merituaron todos los medios probatorios anexados a la solicitud de vacancia, así como tampoco solicitaron al señor recurrente que presente la transcripción notarial de los audios en los que se acreditaría la participación del señor regidor en los hechos imputados.

Del mismo modo, los miembros del concejo no fundamentaron sus votos; es más, en la primera parte de la sesión extraordinaria de concejo, varios regidores señalaron que se abstenían de votar; sin embargo, cuando se les solicitó el sentido sus votos, indicaron estar en contra del pedido de vacancia, sin motivar dichas decisiones.

2.13. En ese orden de ideas, este órgano colegiado no puede resolver el fondo de la controversia sin afectar las garantías del debido proceso, específicamente, los derechos a la defensa y a la pluralidad de instancias de ambas partes procesales.

2.14. Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que, al tratarse de una separación definitiva del cargo, la vacancia constituye la máxima sanción que puede imponerse a una autoridad edil, razón por la cual debe garantizarse el respeto irrestricto del debido proceso.

2.15. Por consiguiente, corresponde declarar nulo (ver SN 1.8.) el Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, del 30 de octubre de 2023, y disponer la devolución de los actuados al Concejo Distrital de La Huaca para que, en virtud de los principios de impulso de oficio y de verdad material (ver SN 1.6. y 1.7.), recabe, incorpore y evalúe la información que obra en el presente expediente, así como nueva documentación que permitan determinar la existencia o no de la causa de vacancia imputada.

2.16. De acuerdo con lo indicado, se deben devolver los actuados al citado concejo distrital a efectos de que, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 23 de la LOM, se pronuncie nuevamente sobre la solicitud de vacancia en el plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes de devuelto el presente expediente. Para ello, previamente, debe realizar las siguientes acciones:

a) El señor alcalde, dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, luego de devuelto el expediente, debe convocar a sesión extraordinaria, respetando el plazo de cinco (5) días hábiles que debe mediar obligatoriamente entre la notificación de la convocatoria y la mencionada sesión, conforme al artículo 13 de la LOM.

b) Se debe notificar dicha convocatoria al señor recurrente, a la autoridad cuestionada y a los miembros del concejo municipal, respetando estrictamente las formalidades previstas en el artículo 21 del TUO de la LPAG, bajo responsabilidad.

c) Deben incorporarse y merituarse, según corresponda, los siguientes documentos:

- Transcripción notarial de audio sobre la intervención del señor regidor en el área de mantenimiento, que será requerido al señor recurrente.

- CD que contiene el audio sobre la intervención del señor regidor en el área de mantenimiento.

- Otra documentación que el concejo municipal considere pertinente y que se encuentre relacionada con la causa invocada en la solicitud de vacancia.

d) La documentación antes señalada y la que el concejo municipal considere pertinente deben incorporarse al procedimiento de vacancia y ser puestas en conocimiento del señor recurrente y de la autoridad cuestionada, a fin de salvaguardar su derecho a la defensa y al principio de igualdad entre las partes. De la misma manera, deberá correrse traslado a todos los integrantes del concejo.

e) Los miembros del concejo deberán asistir obligatoriamente a la sesión extraordinaria, bajo apercibimiento de tener en cuenta su inasistencia para la configuración de la causa de vacancia por inasistencia injustificada a las sesiones extraordinarias, prevista en el numeral 7 del artículo 22 de la LOM.

f) En la sesión extraordinaria, los miembros del concejo municipal deberán considerar los elementos que, conforme a la jurisprudencia del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, son necesarios para la configuración de la causa de vacancia, y analizar cada uno de ellos en atención a los medios probatorios incorporados y, finalmente, decidir si los hechos se subsumen en la causa de vacancia invocada. Su voto tiene que estar debidamente fundamentado, conforme a las disposiciones establecidas en el TUO de la LPAG, con estricta observancia de las causas de abstención establecidas en el artículo 99 del referido cuerpo normativo.

g) El acuerdo de concejo que formalice la decisión adoptada deberá ser emitido en el plazo máximo de tres (3) días hábiles luego de llevada a cabo la sesión; asimismo, debe notificarse al solicitante de la vacancia y a la autoridad cuestionada, respetando fielmente las formalidades del artículo 21 y siguientes del TUO de la LPAG.

h) En caso de que se interponga recurso de apelación, se debe remitir el expediente original, salvo el acta de la sesión extraordinaria que podrá ser cursada en copia autenticada por fedatario, dentro del plazo máximo e improrrogable de tres (3) días hábiles luego de su presentación, siendo potestad exclusiva del Pleno del JNE calificar su inadmisibilidad o improcedencia.

Estas acciones corresponden ser dispuestas bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se remitan copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal que corresponda, para que las remita al fiscal provincial penal respectivo, a fin de que evalúe la conducta de los integrantes del concejo, conforme a sus atribuciones.

2.17. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.10.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la presidencia de la señora magistrada Martha Elizabeth Maisch Molina, por ausencia del presidente titular, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar NULO el Acuerdo de Concejo Municipal N° 093-2023-MDLH-CM, del 30 de octubre de 2023, que rechazó la solicitud de vacancia presentada por don Saúl Ernesto Castillo Yepes en contra de don Sergio Manuel Cáceres Talledo, regidor del Concejo Distrital de La Huaca, provincia de Paita, departamento de Piura, por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2.- DEVOLVER los actuados al Concejo Distrital de La Huaca, provincia de Paita, departamento de Piura, a fin de que convoque nuevamente a sesión extraordinaria y se pronuncie sobre el pedido de vacancia, dentro del plazo de quince (15) días hábiles, de acuerdo con el fundamento expuesto en los 2.15. y 2.16. del presente pronunciamiento; bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de remitir copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, con el objeto de que se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal de turno para que evalúe la conducta de los integrantes de dicho concejo, conforme a sus competencias.

3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General

1 Aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

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