Declaran fundado recurso de apelación interpuesto por alcalde de la Municipalidad Distrital de Caleta de Carquín, provincia de Huaura, departamento de Lima; y revocan el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 088-2023-MDCC
Resolución N° 0103-2024-JNE
Expediente N° JNE.2023003312
CALETA DE CARQUÍN - HUAURA - LIMA
SUSPENSIÓN
APELACIÓN
Lima, once de abril de dos mil veinticuatro
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Hugo Carlos Bedón Vega, alcalde de la Municipalidad Distrital de Caleta de Carquín, provincia de Huaura, departamento de Lima (en adelante, señor alcalde), en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 088-2023-MDCC, del 17 de noviembre de 2023, que aprobó su suspensión en el cargo, por la causa de falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal (en adelante, RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Oídos: los informes orales.
Primero.- ANTECEDENTES
La solicitud de suspensión
1.1. El 6 de octubre de 2023, doña Eveline Giuliana Ramos López, regidora del Concejo Distrital de Caleta de Carquín (en adelante, señora regidora), presentó su solicitud de suspensión en contra del señor alcalde por la causa de falta grave de acuerdo al RIC, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, argumentando esencialmente lo siguiente:
a) El 19 de mayo de 2023, la empresa Inversiones Agrominco S. A. C. inició los trabajos de demolición del arco de la entrada del distrito de Caleta de Carquín.
b) Mediante Informe N° 142-2023-MDCC-SGDUR/MPUC, del 7 de junio de 2023, el subgerente de Desarrollo Urbano y Rural otorgó la conformidad del servicio de demolición del referido arco.
c) “[R]esulta evidente la preocupante y nefasta decisión del señor alcalde pues, se ha destruido un bien público, alterando el ornato del distrito, generando incluso perjuicio económico, pues el costo del servicio de obra es excesivo”.
Descargos de la autoridad cuestionada
1.2. El 19 de octubre de 2023, el señor alcalde presentó su escrito de descargos, alegando que:
a) El RIC del 2016 y el RIC del 2019 “no habrían sido publicados en el diario oficial el peruano de forma íntegra por lo tanto no surte sus efectos [sic]”.
b) “[E]l reglamento no señala el hecho por el cual se está pretendiendo la suspensión del señor alcalde, no se encuentran descritos de manera expresa e inequívoca en la norma, lo cual no está contemplado en el RIC no procediendo así la suspensión”.
c) La demolición del arco de la entrada del aludido distrito fue acorde a ley y en beneficio de la población del distrito, pues buscó proteger la integridad física de los mismos.
d) Dicha demolición se sustentó en un estudio previo de prevención y como una forma de anticiparse a los peligros que se puedan producir.
Decisión del concejo municipal
1.3. En la sesión extraordinaria de concejo del 17 de noviembre de 2023, el Concejo Distrital de Caleta de Carquín aprobó -con cuatro (4) votos a favor y una (1) abstención (la autoridad cuestionada no votó)-suspender al señor alcalde, por incurrir en la causa de falta grave de acuerdo al RIC -por infringir los numerales 9 y 12 del artículo 7-, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM. Dicha decisión se formalizó mediante el Acuerdo de Concejo Municipal N° 088-2023-MDCC, de la misma fecha.
En la referida sesión, participaron la señora regidora y el señor alcalde, cada cual representado por su abogado defensor, en donde ambos letrados informaron, de manera oral, sus alegatos respectivos: el primero reiteró los hechos descritos en el escrito de suspensión, mientras que el segundo replicó los argumentos expuestos en su escrito de descargos. Ante dichas exposiciones, el Concejo Distrital de Caleta de Carquín -como órgano de primera instancia-adoptó la indicada decisión.
Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 30 de noviembre de 2023, el señor alcalde interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 088-2023-MDCC, señalando lo siguiente:
a) Los miembros del concejo municipal para sustentar sus votos solo se limitaron a precisar que él tenía conocimiento del requerimiento de servicio de demolición del arco de la entrada del distrito de Caleta de Carquín.
b) “[N]o existe Reglamento Interno de Concejo Municipal que se encuentre vigente, si bien existen ordenanzas municipales que aprueban el Reglamento Interno del Concejo, las mismas no han entrado en vigencia toda vez que no han sido publicados”.
c) La causa por la cual se está pretendiendo su suspensión no se encuentra descrita de manera expresa e inequívoca en el RIC, por lo que se vulnera el principio de legalidad.
Posteriormente, a través de los Oficios N° 003701-2023-SG/JNE, N° 000057-2024-SG/JNE y el Auto N° 1, del 27 de diciembre de 2023, 12 de enero y 28 de febrero de 2024, respectivamente, este órgano electoral requirió al señor alcalde para que cumpla con remitir documentación relacionada a la publicación del RIC del Concejo Distrital de Caleta de Carquín y la ordenanza municipal que lo aprueba.
Por medio del Oficio N° 50-2024-SG-MDC, recibido el 13 de marzo de 2024, la referida municipalidad cumplió con remitir la información solicitada.
CONSIDERANDOS
Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. Los artículos 51 y 109 disponen lo siguiente:
Supremacía de la Constitución
Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
[…]
Vigencia y obligatoriedad de la Ley
Artículo 109.- La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
En la LOM
1.2. El numeral 12 del artículo 9 establece que:
Artículo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal
Corresponde al concejo municipal:
[…]
12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.
1.3. El numeral 4 del artículo 25 señala:
Artículo 25.- Suspensión del cargo
El ejercicio del cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en los siguientes casos:
[…]
4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo con el reglamento interno del concejo municipal.
1.4. El artículo 44 determina:
Artículo 44.- Publicidad de las Normas Municipales
Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.
No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.
En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones
1.5. En el considerando 20 de la Resolución N° 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, este órgano colegiado refiere:
20. Debe recordarse, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que la intención de efectuar dicha publicación es que las personas sujetas a dicho documento, así como la ciudadanía de la circunscripción tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él [resaltado agregado].
1.6. El considerando 2.4. de la Resolución N° 0972-2021-JNE especifica lo siguiente:
2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral, se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:
a) El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].
b) La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].
c) La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].
d) La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones1 (en adelante, Reglamento)
1.7. El artículo 16 regula:
Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica
Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.
Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.
Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Sobre el procedimiento de suspensión por comisión de falta grave
2.2. La sanción de suspensión consiste en el alejamiento temporal del cargo del alcalde o regidor por decisión del concejo municipal, ante la constatación de que se haya incurrido en alguna de las causas previstas en el artículo 25 de la LOM.
2.3. En este sentido, el numeral 4 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.3.) señala que el cargo de alcalde o regidor se suspende “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal”. A partir de dicho precepto normativo, se entiende que el legislador ha facultado en la máxima autoridad municipal, esto es, en el concejo municipal, dos competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir, la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión; y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.
2.4. Ahora, se atribuye al señor alcalde haber incurrido en infracción de los numerales 9 y 12 del artículo 7 del RIC, bajo el supuesto de haber destruido un bien público (arco de la entrada del distrito de Caleta de Carquín), alterando el ornato del distrito.
2.5. Al respecto, conforme a la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, este órgano electoral considera que se debe verificar la concurrencia de los elementos detallados en la Resolución N° 0972-2021-JNE (ver SN 1.6.), para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de falta grave prevista en el RIC.
2.6. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, la vigencia y la obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.), las normas municipales, como el RIC -que es aprobado por ordenanza-, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que se postergue su vigencia; y no surten efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.4.).
2.7. Asimismo, según se ha venido señalando en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.5.), es menester precisar que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos, así como conozcan las infracciones y las eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas establecidas.
2.8. En ese sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza con respecto a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento, en este caso, el RIC, debe ser indiscutible y pleno, por lo que no debe existir el menor atisbo de duda en torno a que el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos dispuestos en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.4.).
2.9. Sobre el particular, en los actuados obra la Ordenanza Municipal N° 001-2020-MDCC, del 13 de febrero de 2020 -que aprobó el RIC de la Municipalidad Distrital de Caleta de Carquín-, así como el propio RIC, no obstante, no se advierte algún documento que exteriorice que estos dispositivos normativos hayan sido publicados de acuerdo a los parámetros regulados en la ley (ver SN 1.4.). Por el contrario, obra en los actuados el Oficio N° 50-2024-SG-MDC, del 12 de marzo de 2024, a través del cual la secretaria general de la referida entidad municipal informa de manera categórica que no se cumplió con publicar dichos instrumentos normativos.
2.10. Así las cosas, de los actuados, no se puede verificar el cumplimiento del principio de publicidad requerido, esto es, la publicación de la ordenanza municipal que aprobó el RIC, ni del texto íntegro de dicha ordenanza en el diario encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdicción.
2.11. Por consiguiente, al no cumplir con el requisito de publicidad, este instrumento normativo carece de eficacia para la interposición de alguna sanción de suspensión por la comisión de falta grave. En tal sentido, al no satisfacer el primer elemento de la causa objeto de análisis, corresponde amparar el recurso de apelación y revocar el acuerdo de concejo que declaró la suspensión del señor alcalde, así como declarar nulo todo lo actuado; y, consecuentemente, la improcedencia del trámite de suspensión seguido en su contra.
2.12. En ese mismo orden, se debe requerir al Concejo Distrital de Caleta de Carquín que cumpla con la publicación del RIC de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la LOM; sin perjuicio de ello, debe recordarse que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC de la entidad edil, tal como lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política. Por ende, se debe recomendar al referido concejo edil que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el RIC y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentre claramente delimitada.
2.13. Cabe precisar que la decisión adoptada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del señor alcalde, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados.
2.14. Por otro lado, con respecto a la posible vigencia de un anterior RIC, se debe tener presente que a través de los Oficios N° 08-2024-SG-MDC y N° 50-2024-SG-MDC, del 17 de enero y 12 de marzo de 2024, respectivamente, la secretaria general de la Municipalidad Distrital de Caleta de Carquín informó que, de la búsqueda realizada en los archivos de la citada entidad edil, encontró, entre otros documentos, la Ordenanza N° 001-2015-MDCC, del 13 de marzo de 2015, que aprueba el RIC anterior; no obstante, no informa de la existencia del propio RIC y concluye que dicha ordenanza no se ha publicado.
Así también, adjunta el Informe N° 000117-2023-UCD/EP, del 14 de noviembre de 2023, emitido por la jefa del Centro de Documentación de la Empresa Peruana de Servicios Editoriales S. A., quien informa -a solicitud de la entidad municipal-que la “Ordenanza N° 001-2015-Municipalidad Distrital de Carquín” no ha sido publicada en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano; siendo así, se puede advertir que dicho instrumento carece de eficacia.
2.15. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.7.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la presidencia de la señora magistrada Martha Elizabeth Maisch Molina, por ausencia del presidente titular, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Hugo Carlos Bedón Vega, alcalde de la Municipalidad Distrital de Caleta de Carquín, provincia de Huaura, departamento de Lima; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Municipal N° 088-2023-MDCC, del 17 de noviembre de 2023, que aprobó su suspensión en el cargo, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLO, declarar NULO e IMPROCEDENTE el trámite de suspensión seguido en contra de la mencionada autoridad.
2.- RECOMENDAR al Concejo Distrital de Caleta de Carquín, provincia de Huaura, departamento de Lima, que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el reglamento interno del concejo municipal y que cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentren claramente delimitadas.
3.- REQUERIR al Concejo Distrital de Caleta de Carquín, provincia de Huaura, departamento de Lima, para que cumpla con la publicación del reglamento interno del concejo municipal de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
4.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
MAISCH MOLINA
RAMÍREZ CHÁVARRY
SANJINEZ SALAZAR
OYARCE YUZZELLI
Marallano Muro
Secretaria General
1 Aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.
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