Declaran nulo el Acuerdo de Concejo N° 001-2019-CM-MDY., en el extremo que declaró el archivamiento de proceso, en el marco del procedimiento de vacancia seguido contra regidores del Concejo Distrital de Yaguas, provincia de Putumayo, departamento de Loreto

Resolución Nº 0353-2020-JNE

Expediente Nº JNE.2020027739

YAGUAS - PUTUMAYO - LORETO

VACANCIA

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, dieciséis de octubre de dos mil veinte

VISTO, en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Antonio Querubín Montoya Dávila en contra del Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., del 20 de diciembre de 2019, que declaró, entre otros, procedente la solicitud de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia seguido en contra de Claudio Shapiama Noteno, Hernet Preslei Mozombite Morales, Rafael Jimmi Gaitán Urapari y Benilda Gonzales Espinoza, regidores del Concejo Distrital de Yaguas, provincia de Putumayo, departamento de Loreto, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el artículo 11, segundo párrafo, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, así como, teniendo a la vista el Expediente Nº JNE.2019002292.

ANTECEDENTES

Respecto a la solicitud de declaratoria de vacancia (Expediente Nº JNE.2019002292)

Con fecha 28 de octubre de 2019, Segundo Euler Chávez Vílchez solicitó la vacancia de Claudio Shapiama Noteno, Hernet Preslei Mozombite Morales, Rafael Jimmi Gaitán Urapari y Benilda Gonzales Espinoza, regidores del Concejo Distrital de Yaguas, provincia de Putumayo, departamento de Loreto, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el artículo 11, segundo párrafo, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), argumentando esencialmente lo siguiente:

a) Claudio Shapiama Noteno, en su condición de regidor del concejo municipal, convocó directamente “a los regidores para una sesión extraordinaria de concejo programada para el 14 de octubre de 2019”, sin previa notificación por escrito al burgomaestre.

b) Las convocatorias suscritas por el referido regidor “constituyen una clara invasión a las competencias ejecutivas o administrativas que ostentaba el Alcalde Héctor Montoya Dávila”.

c) “En la sesión de concejo del 14 de agosto de 2019, el regidor Claudio Shapiama Noteno, con conocimiento y asentimiento de los regidores Hernet Preslei Mozombite Morales, Rafael Jimmi Gaitán Urapari y Benilda Gonzales Espinoza [...], encargaron el cargo de Secretaria General a la Sra. Amorine Eljarate Lozano, persona totalmente ajena a la Municipalidad Distrital de Yaguas”.

d) La encargatura o designación realizada por los regidores se constituye en una función administrativa y ejecutiva que solo está reservada al alcalde y no a los regidores.

A efectos de acreditar la causal invocada, el solicitante adjuntó, entre otros, los siguientes medios probatorios:

a) Oficio Nº 002-2019-CSN-REGIDOR-MDY, a través del cual se convoca a la regidora Benilda Gonzales Espinoza a sesión extraordinaria de concejo.

b) Oficio Nº 003-2019-CSN-REGIDOR-MDY, a través del cual se convoca al regidor Hernet Preslei Mozombite Morales a sesión extraordinaria de concejo.

c) Oficio Nº 004-2019-CSN-REGIDOR-MDY, a través del cual se convoca al regidor Rafael Jimmi Gaitán Urapari a sesión extraordinaria de concejo.

d) Oficio Nº 005-2019-CSN-REGIDOR-MDY, a través del cual se convoca a la regidora Susy Patricia Canayo Hilorio a sesión extraordinaria de concejo.

e) Documento denominado “Acta de Sesión Extraordinaria”, del 14 de agosto de 2019.

f) Informe Nº 002-2019-RRHH-MDY/GGP-(e), del 20 de agosto de 2019.

Respecto a la solicitud de adhesión al procedimiento de vacancia

El 10 de diciembre de 2019, Antonio Querubín Montoya Dávila solicitó ante este órgano electoral su adhesión al procedimiento de vacancia en contra de las autoridades cuestionadas. Al respecto, mediante Oficio Nº 06584-2019-SG/JNE, del 12 del mismo mes y año, se remitió el referido escrito a la Municipalidad Distrital de Yaguas.

Respecto al desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia

El 12 de diciembre de 2019, Segundo Euler Chávez Vílchez, solicitante de la vacancia, presentó ante la Municipalidad Distrital de Yaguas su escrito de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia formulado en contra de las autoridades cuestionadas.

Los descargos de las autoridades cuestionadas

De los actuados no se advierte que las autoridades cuestionadas hayan formulado sus descargos respectivos.

Sobre la posición del Concejo Distrital de Yaguas

En sesión extraordinaria de concejo del 20 de diciembre de 2019, el Concejo Distrital de Yaguas declaró procedente la solicitud de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia, así como, dispuso el archivo del procedimiento. Dicha decisión se formalizó mediante Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., de la misma fecha.

Sobre el recurso de apelación

El 28 de enero de 2020, Antonio Querubín Montoya Dávila, adherente del pedido de vacancia, interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., de fecha 20 de diciembre de 2019, bajo similares argumentos expuestos en la solicitud de vacancia, agregando esencialmente lo siguiente:

a) Sostiene que el Concejo Distrital de Yaguas no se ha pronunciado respecto a su solicitud de adhesión que presentó al pedido de vacancia formulado por Segundo Euler Chávez Vílchez, y la falta de análisis de dicho pedido hizo que el concejo declare procedente la solicitud de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia, así como determino el archivo del procedimiento.

b) El pedido de desistimiento debe afectar solo a Segundo Euler Chávez Vílchez y no al recurrente, al haberse presentado la solicitud de adhesión antes del pedido de desistimiento.

c) El acuerdo impugnado se encuentra revestido de nulidad absoluta, por lo que, se deberá declarar la nulidad del mismo.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

La materia controvertida, en el presente caso, consiste en determinar si el presente procedimiento se ha llevado en estricto respeto del principio del debido procedimiento en sede administrativa, y, de ser el caso, determinar si Claudio Shapiama Noteno, Hernet Preslei Mozombite Morales, Rafael Jimmi Gaitán Urapari y Benilda Gonzales Espinoza, regidores del Concejo Distrital de Yaguas, incurrieron en la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el artículo 11, segundo párrafo, de la LOM.

CONSIDERANDOS

Sobre el debido proceso en los procedimientos de vacancia de autoridades municipales

1. El procedimiento de vacancia de alcaldes y regidores de los concejos municipales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades, está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causales señaladas en el artículo 22 de la LOM. Por ello mismo, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, como en el presente caso, pues, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causales establecidas, se declarará la vacancia en el cargo de alcalde o regidor de las autoridades ediles cuestionadas y se les retirará la credencial otorgada en su momento como consecuencia del proceso electoral en el que fueron electos.

2. Dichas garantías a las que se ha hecho mención no son otras que las que integran el debido procedimiento, siendo este uno de los principios de los que está regida la potestad sancionadora de la Administración Pública. Precisamente, el debido procedimiento comporta, además de una serie de garantías de índole formal, el derecho de los administrados a ofrecer pruebas y exigir que la Administración las produzca, en caso de ser estas relevantes para resolver el asunto y actúe las ofrecidas por estos, así como a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, lo cual exige que la decisión que se adopte en el procedimiento mencionado plasme el análisis de los principales argumentos de hecho materia de discusión, así como de las normas jurídicas que resulten aplicables.

3. Es necesario resaltar que, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional, mediante sentencia recaída en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC, “el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la Administración...”.

Análisis del caso concreto

4. En el presente caso, Antonio Querubín Montoya Dávila –apelante– cuestiona el acuerdo del Concejo Distrital de Yaguas, que declaró procedente la solicitud de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia formulado por Segundo Euler Chávez Vílchez –solicitante de la vacancia–, así como el archivamiento del referido procedimiento administrativo, sin haberse emitido –de forma previa– el respectivo pronunciamiento relacionado a su solicitud de adhesión al pedido de vacancia.

5. Al respecto, es necesario mencionar que el artículo 10, numeral 1, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), dispone que constituye un vicio que causa la nulidad del acto administrativo la contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

6. Por su parte, el artículo 139, numerales 3 y 5, de la Constitución Política del Perú, reconoce como principios y derechos de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional, así como el derecho a la debida motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan. Dichos derechos constitucionales también resultan exigibles en el ámbito del ejercicio de las funciones administrativas.

7. Efectivamente, el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar de la LPAG reconoce el principio del debido procedimiento, el mismo que supone que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a ser notificados, a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

8. En el presente caso, de los actuados se advierte que, por un lado, mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 2019, Antonio Querubín Montoya Dávila solicitó ante este órgano electoral su adhesión al referido procedimiento de vacancia, escrito que, por cierto, fue recepcionado por el Concejo Distrital de Yaguas el 19 del mismo mes y año, tal como se tiene del cargo del Oficio Nº 06584-2019-SG/JNE.

9. Por otro lado, el 12 de diciembre de 2019, Segundo Euler Chávez Vílchez, solicitante de la vacancia, presentó ante la Municipalidad Distrital de Yaguas su escrito de desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia formulado en contra de las autoridades cuestionadas, el cual fue declarado procedente por el concejo municipal.

10. Ahora bien, respecto al desistimiento del procedimiento y de la pretensión de declaratoria de vacancia, debe tenerse presente que, cuando dicho procedimiento se encuentra en trámite en sede municipal, y mientras no exista un pronunciamiento por parte del concejo municipal, resulta de aplicación el artículo 200 de la LPAG, que dispone lo siguiente:

Artículo 200.- Desistimiento del procedimiento o de la pretensión

[...]

200.3 El desistimiento sólo afectará a quienes lo hubieren formulado.

[...]

200.5 El desistimiento se puede realizar en cualquier momento antes de que se notifique la resolución final que agote la vía administrativa.

200.6 La autoridad aceptará de plano el desistimiento y declarará concluido el procedimiento, salvo que, habiéndose apersonado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

200.7. La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento. (Énfasis agregado).

11. En ese sentido, en relación al desistimiento del procedimiento y del pedido de vacancia formulado en autos, en la medida que fue presentado en sede administrativa, corresponde precisar que los efectos del mismo se limitan únicamente al interesado, esto es, al pedido de declaratoria de vacancia formulado por Segundo Euler Chávez Vílchez, ello de conformidad con lo dispuesto por el artículo 200, numeral 200.3, de la LPAG, antes citada, y no en relación a otros interesados, como sería la pretensión de Antonio Querubín Montoya Dávila.

12. En relación al pedido o solicitudes de adhesión, como ya lo ha establecido este Supremo Tribunal Electoral en la Resolución Nº 560-2009-JNE, del 8 de setiembre de 2009, y reiterado en la Resolución Nº 0387-2017-JNE, del 21 de setiembre de 2017, los procesos de vacancia y suspensión de autoridades municipales versan sobre materias en donde se aprecia la existencia de un interés público de los ciudadanos electores residentes en la jurisdicción del gobierno local cuya autoridad se pretenda vacar o suspender.

13. Por ello, con base en ese interés público en los procesos de vacancia y suspensión de autoridades municipales es que se legitima a los vecinos de la jurisdicción del correspondiente gobierno local a intervenir en el proceso, sin que sea necesario que estos sean los solicitantes de la declaratoria de vacancia.

14. Empero, si bien se ha establecido que, en razón al interés público comprendido en los procesos de vacancia de autoridades municipales, los vecinos de la jurisdicción del correspondiente gobierno local de la autoridad que se pretende vacar gozan de legitimidad para intervenir en el procedimiento de vacancia ya iniciado, ello en modo alguno puede suponer que encontrándose en curso el proceso no exista límite alguno para que los vecinos se incorporen al mismo en cualquier etapa.

15. La diferencia radica en el momento y la instancia en la cual se solicita la incorporación. Así, si dicho pedido se presenta ante la primera instancia que viene conociendo el hecho –concejo municipal–, este está en la obligación de pronunciarse ante tal pedido –sea rechazando o admitiendo su legitimidad–, y en el supuesto en que la autoridad administrativa rechace el pedido, se podrá interponer el correspondiente recurso impugnativo, ante lo cual, de ser una apelación, se pronunciará la segunda instancia.

Por otro lado, de efectuarse el pedido de incorporación directamente ante el órgano que resuelve en segunda instancia y encontrándose el proceso en dicha etapa, no existirá posibilidad de que el órgano que resuelva en primera instancia pueda pronunciarse, generando, de este modo, indefensión a la parte que se sienta vulnerada en su derecho –autoridades de quienes se solicita su vacancia o suspensión en el supuesto de que se admita la incorporación de un vecino–, al no tener la posibilidad de recurrir dicho pronunciamiento.

16. En ese sentido, respecto a la oportunidad en que deben presentarse las solicitudes de adhesión al procedimiento de declaratoria de vacancia o suspensión, este órgano colegiado ha tenido ocasión de pronunciarse, entre otras, en las Resoluciones Nº 591-2011-JNE, Nº 612-2012-JNE y Nº 278-2014-JNE, precisando, en efecto, que cualquier persona que forme parte de la colectividad del distrito podrá estar habilitada a formular su pedido de adhesión, pues se entiende que los intereses que fundamentan los procedimientos de vacancia y suspensión son de naturaleza colectiva, por lo que la única limitación a la adhesión es que esta no sea solicitada en la etapa de apelación, puesto que, de ser así, el rechazo o la aceptación de esta no tendría ante quién recurrirse.

17. Así, en el presente caso se observa que el pedido de adhesión presentado por Antonio Querubín Montoya Dávila fue presentado antes de que el concejo municipal debata y emita el pronunciamiento respectivo, es decir, antes que precluya la etapa procesal para su presentación, por ende, el concejo municipal estaba en la obligación de pronunciarse sobre tal pedido, sea rechazando o admitiendo su legitimidad; sin embargo, tal como se puede observar de los actuados del procedimiento de vacancia, dicho pedido no fue materia de pronunciamiento por parte del Concejo Distrital de Yaguas, por el contrario, a través del Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., del 20 de diciembre de 2019, de manera controvertida se dispuso el archivamiento del procedimiento de vacancia.

18. Siendo así, y al no haberse emitido pronunciamiento –por parte del Concejo Distrital de Yaguas– en relación al pedido de adhesión formulado por Antonio Querubín Montoya Dávila, se concluye que se ha vulnerado el interés público comprendido en estos procedimientos de vacancia, así como el derecho de petición, afectándose con ello el debido proceso.

19. En consecuencia, en aplicación de lo establecido en el artículo 10, numeral 1, de la LPAG, que establece que constituye un vicio que causa la nulidad del acto administrativo la contravención a la Constitución Política del Perú, a las leyes o a las normas reglamentarias, corresponde declarar la nulidad del Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., del 20 de diciembre de 2019, en el extremo que dispone “ARCHIVESE el presente proceso” –entiéndase, el procedimiento–.

20. En ese sentido, se deben devolver los actuados al citado concejo distrital a efectos de que este órgano edil emita el pronunciamiento respectivo, para lo cual, previamente, debe realizar las siguientes acciones:

a) El alcalde, dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, luego de devuelto el expediente, deberá convocar a sesión extraordinaria, cuya fecha deberá fijarse dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes de notificado el presente pronunciamiento, respetando, además, el plazo de cinco (5) días hábiles que debe mediar obligatoriamente entre la notificación de la convocatoria y la mencionada sesión, conforme al artículo 13 de la LOM.

b) Se deberá notificar dicha convocatoria al adherente de la vacancia, a las autoridades cuestionadas y a los miembros del concejo edil, respetando estrictamente las formalidades previstas en el artículo 21 de la LPAG, bajo responsabilidad.

c) Tanto el alcalde como los regidores deberán asistir obligatoriamente a la sesión extraordinaria, bajo apercibimiento de tener en cuenta su inasistencia para la configuración de la causal de vacancia por inasistencia injustificada a las sesiones extraordinarias, prevista en el artículo 22, numeral 7, de la LOM.

d) En la sesión extraordinaria, el concejo edil deberá pronunciarse sobre la adhesión presentada por Antonio Querubín Montoya Dávila, así como, sobre la cuestión de fondo de la solicitud de vacancia, motivando debidamente la decisión que se adopte.

e) Así también, los miembros del concejo distrital deberán emitir su voto debidamente fundamentado en la misma sesión de concejo.

f) En el acta que se redacte, deberán consignarse los argumentos centrales de la solicitud de adhesión y de la declaratoria de vacancia, los argumentos fundamentales de los descargos presentados por las autoridades cuestionadas, los medios probatorios ofrecidos por las partes, además de consignar y, de ser el caso, sistematizar los argumentos de los regidores que hubiesen participado en la sesión extraordinaria, la motivación sobre el fondo del asunto, la identificación de todas las autoridades ediles (firma, nombre, DNI) y el voto expreso, específico (a favor o en contra) y fundamentado de cada autoridad, situación en la que ninguna puede abstenerse de votar, respetando, además, el quorum establecido en la LOM.

g) El acuerdo de concejo que formalice la decisión adoptada deberá ser emitido en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles luego de llevada a cabo la sesión, asimismo, debe notificarse al adherente de la vacancia y a las autoridades cuestionadas, respetando fielmente las formalidades del artículo 21 de la LPAG.

h) En caso de que se interponga recurso de apelación, se debe remitir el expediente original, salvo el acta de la sesión extraordinaria, que podrá ser cursada en copia certificada por fedatario, dentro del plazo máximo e improrrogable de tres (3) días hábiles luego de su presentación, siendo potestad exclusiva del Jurado Nacional de Elecciones calificar su inadmisibilidad o improcedencia.

21. Así también, cabe recordar que todas estas acciones establecidas son dispuestas por este Supremo Tribunal Electoral en uso de las atribuciones que le han sido conferidas por la Constitución Política del Perú, bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se remitan copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal que corresponda, para que se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal respectivo a fin de que evalúe la conducta de los integrantes del concejo, conforme a sus competencias.

22. Finalmente, cabe señalar que la notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante Resolución Nº 0165-2020-JNE, publicada el 19 de junio de 2020, en el diario oficial El Peruano.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

Artículo Primero.- Declarar NULO el Acuerdo de Concejo Nº 001-2019-CM-MDY., del 20 de diciembre de 2019, en el extremo que declaró “ARCHIVESE el presente proceso”, en el marco del procedimiento de vacancia que se sigue en contra de Claudio Shapiama Noteno, Hernet Preslei Mozombite Morales, Rafael Jimmi Gaitán Urapari y Benilda Gonzales Espinoza, regidores del Concejo Distrital de Yaguas, provincia de Putumayo, departamento de Loreto, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el artículo 11, segundo párrafo, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Artículo Segundo.- DEVOLVER los actuados al Concejo Distrital de Yaguas a fin de que convoque nuevamente a sesión extraordinaria, y, en consecuencia, DISPONER que emita pronunciamiento sobre el pedido de declaratoria de vacancia, de acuerdo con lo establecido en el considerando 20 de la presente resolución, bajo apercibimiento de remitir copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, con el objeto de que se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal de turno para que evalúe la conducta de los integrantes de dicho concejo, conforme a sus competencias.

Artículo Tercero.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165-2020-JNE; asimismo, cabe señalar que, para la presentación de escritos u otros documentos, se encuentra disponible la Mesa de Partes Virtual (MPV), en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TICONA POSTIGO

ARCE CÓRDOVA

SANJINEZ SALAZAR

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

1899816-1