Declaran improcedente la suspensión seguida en contra de alcalde y regidores de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura
Resolución Nº 0358-2020-JNE
Expediente Nº JNE.2020029125
Expediente Nº JNE.2020029220
Expediente Nº JNE.2020029223
Expediente Nº JNE.2020029268
Expediente Nº JNE.2020029269
VEINTISÉIS DE OCTUBRE - PIURA - PIURA
SUSPENSIÓN
RECURSOS DE APELACIÓN
Lima, dieciséis de octubre de dos mil veinte.
VISTOS, en audiencia pública virtual de la fecha, los recursos de apelación interpuestos por Darwin García Marchena, alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, y por Jaime Benites Acha, Yesenia Barranzuela Cornejo, William Elmer More Zapata y Martín Nicolás Adanaque Yarleque, regidores de la comuna mencionada en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 37-2020-MDVO-CM, del 11 de agosto de 2020, por el cual se aprobó el Informe Final de la Comisión Especial Investigadora Fiscalizadora, creada mediante Acuerdo de Concejo Nº 23-2020-MDVO-CM, que opinó que se suspenda por treinta (30) días a los mencionados funcionarios, por la causal de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y en el artículo 99 del Reglamento Interno del Concejo Municipal, aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, y oído el informe oral.
ANTECEDENTES
Del pedido de suspensión
Por medio del escrito de fecha 3 de agosto de 2020, Edwin Ángel Chinchay Falconí, Sergio Zapata Quezada, Juan Francisco García Salvador y Víctor Bernardo Sosa Gonzales, regidores del Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, solicitaron al alcalde de dicha comuna la convocatoria a sesión extraordinaria a fin de dilucidar la aprobación o desaprobación de la recomendación del Informe Final de la Comisión Especial Investigadora y Fiscalizadora, creada mediante Acuerdo de Concejo Nº 23-2020-MDVO-CM (en adelante, la Comisión), respecto a la suspensión del cargo de Darwin García Marchena, alcalde de la aludida entidad edil, y de los regidores Jaime Benites Acha, Yesenia Barranzuela Cornejo, William Elmer More Zapata y Martín Nicolás Adanaque Yarleque, por incurrir en la falta grave prevista en el artículo 99 del Reglamento Interno del Concejo Municipal (en adelante, RIC), aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, en concordancia con el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Pronunciamiento del Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre
Mediante Acta de Sesión Extraordinaria de Concejo Municipal Nº 14-2020-MDVO-SG, de fecha 11 de agosto de 2020, se acordó aprobar el Informe Final de la Comisión, referido a la suspensión, por el plazo de treinta (30) días, del cargo de Darwin García Marchena, alcalde de la comuna mencionada, y de los regidores Jaime Benites Acha, Yesenia Barranzuela Cornejo, William Elmer More Zapata y Martín Nicolás Adanaque Yarleque, por incurrir en la falta grave prevista en el artículo 99 del RIC, aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, en concordancia con el artículo 25, numeral 4, de la LOM.
Dicha decisión fue formalizada mediante el Acuerdo de Concejo Nº 37-2020-MDVO-CM, del 11 de agosto de 2020.
Sobre los recursos de apelación interpuestos por el alcalde y los regidores
Por escritos presentados el 13, 18 y 20 de agosto de 2020, Darwin García Marchena, alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, y los regidores Jaime Benites Acha, Yesenia Barranzuela Cornejo, William Elmer More Zapata y Martín Nicolás Adanaque Yarleque interpusieron recursos de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 37-2020-MDVO-CM, del 11 de agosto de 2020, bajo los siguientes argumentos coincidentes:
a. Dentro de las funciones asignadas a la Comisión, no se encontraba la función o competencia como órgano instructor de procedimiento de suspensión de miembros del concejo municipal, por lo que se ha transgredido el principio de legalidad.
b. El artículo 99 del RIC establece que cualquier miembro del concejo municipal puede ser sancionado luego de una evaluación que deberá realizar una Comisión Especial de Regidores que se conformará para tal fin y no una comisión constituida para investigar y fiscalizar como ocurrió en el presente caso, por lo que se ha transgredido el principio de debido proceso.
c. La falta muy grave que se les imputa, prevista en el artículo 99 del RIC, deja un amplio margen de subjetividad respecto de lo que se puede considerar como “hechos que severamente comprometan la imagen institucional”; asimismo, no se ha contemplado un cuadro de tipificación de faltas leves, graves o muy graves, transgrediendo así el principio de tipicidad.
d. Además, el propio artículo 99 del RIC contiene una excepción aplicable a hechos que se producen fuera del seno del Concejo Municipal, en los que se vea severamente comprometida la imagen institucional, lo que no se ha acreditado en el caso concreto.
e. No existió imparcialidad por parte de los miembros de la Comisión, pues estos son los mismos regidores que votaron en contra de la aprobación de la Contratación Directa “Adquisición de bienes de primera necesidad de la canasta básica familiar, a favor de la población en situación de vulnerabilidad, en el marco de la emergencia sanitaria por el Covid-19”.
CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
En este caso, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones deberá determinar lo siguiente:
a. Si la infracción muy grave y su correspondiente sanción, imputadas a los apelantes, se encuentran prescritas de manera clara y expresa en el RIC.
b. Si los hechos probados se subsumen en la infracción y sanción previstas, y, por ende, si los apelantes incurren o no en la causal de suspensión por falta grave de acuerdo al RIC, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la LOM.
CONSIDERANDOS
1. La sanción de suspensión consiste en el alejamiento temporal del cargo de alcalde o regidor, por decisión del concejo municipal, confirmado, posteriormente, por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones ante la constatación de que se ha incurrido en alguna de las causales previstas en el artículo 25 de la LOM.
2. El artículo 25, numeral 4, de la LOM, señala que el cargo de alcalde o regidor se suspende “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal”. A partir de dicho dispositivo, se entiende que el legislador les atribuyó a los concejos municipales dos competencias: i) elaborar el RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves y las sanciones, esto es, una descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión, y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.
3. Como lo ha establecido este Supremo Tribunal Electoral en reiterada jurisprudencia, entre ellas, las Resoluciones Nº 0142-2020-JNE, Nº 0148-2019-JNE, Nº 0122-2019-JNE, Nº 0095-2019-JNE, Nº 0076-2019-JNE, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:
a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM, en virtud del principio de publicidad de las normas reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política de 1993, y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el artículo 248, numeral 5, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG).
b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el artículo 2, numeral 24, inciso d, de la Constitución Política del Perú, y en el artículo 248, numerales 1 y 4, de la LPAG.
c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad reconocido en el artículo 248, numeral 8, de la LPAG.
d. Debe acreditarse la existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el artículo 248, numeral 10, de la LPAG.
4. En el presente caso, en primer lugar, se debe analizar si el RIC que sustentó el procedimiento de suspensión se encuentra debidamente publicado. Al respecto, se observa que, por medio de la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM, del 7 de enero de 2015, se aprobó el RIC del Concejo Distrital de Veintiséis de Octubre. Dicha ordenanza fue publicada, el 10 de enero de dicho año, en el diario La República, por lo que se encuentra vigente desde el día siguiente de su publicación.
5. Siendo así, se verifica que la publicación del RIC se ha dado conforme al orden de prelación señalado en el artículo 44, numeral 2, de la LOM1. Asimismo, cabe indicar que el texto íntegro del RIC se encuentra publicado en el portal institucional2 de la referida comuna.
6. En segundo lugar, respecto a las faltas y sanciones previstas en el RIC, el artículo 95 de este dispositivo establece que los miembros del Concejo Municipal pueden ser sancionados con suspensión del cargo por faltas disciplinarias graves y muy graves, las cuales se encuentran previstas, respectivamente, en los artículos 97 y 98, los que, además, prevén cuáles son las sanciones que corresponden a cada tipo de infracción, como se observa a continuación:
Artículo 97º DE LA SUSPENSIÓN POR FALTAS GRAVES
Si en el desarrollo de la sesión se pronunciase frases o gestos ofensivos, inadecuados o inconvenientes o existe una deliberada intención de no acatar al presente Reglamento, el Presidente del Concejo Municipal llamará al orden al ofensor y de ser el caso, le pedirá el retiro de las palabras. En caso de negativa reiterada, el Presidente del Concejo Municipal solicitará al pleno considerar la actitud del Regidor como falta grave imponiéndose como sanción la suspensión del ejercicio del cargo por un plazo máximo de Quince (15) días calendario, el cual se someterá a votación para la aprobación o rechazo de la sanción. Acordada la suspensión, se ordenará al sancionado que se retire de la Sala, suspendiéndose la sesión por un cuarto intermedio en caso de que el sancionado se negara a retirarse.
Artículo 98º DE LA SUSPENSIÓN POR FALTAS MUY GRAVES
Si en el desarrollo de la sesión se produce alguna agresión física contra algún miembro del Concejo Municipal, el Presidente del Concejo Municipal llamará al orden al agresor, suspendiéndose la sesión por un cuarto intermedio. Reiniciada la sesión y con las disculpas del caso o sin ellas, el Presidente del Concejo Municipal solicitará al Pleno considerar la actitud del Regidor como falta muy grave imponiéndose la sanción de Treinta (30) días de suspensión, en caso de reincidencia la sanción es de Sesenta (60) días calendario y en caso de reiterancia es de Noventa (90) días calendario. Acordada la suspensión, se ordenará al sancionado que se retire de la Sala, suspendiéndose la sesión por un cuarto intermedio en caso de que el sancionado se negara a retirarse. El Presidente del Concejo Municipal dispondrá que se adopten las medidas de seguridad necesarias para el control del agresor y resguardar la integridad física de los miembros del Concejo Municipal [énfasis agregado].
7. De las normas glosadas, se advierte lo siguiente: i) constituyen faltas graves, el pronunciamiento de frases o gestos ofensivos, inadecuados o inconvenientes o la deliberada intención de no acatar el RIC; ii) constituye falta muy grave, la agresión física contra algún miembro del Concejo Municipal; y iii) ambas faltas (graves y muy graves) se deben producir al interior de la sesión de concejo municipal.
8. No obstante, con respecto a este último punto, el RIC establece una excepción para considerar como falta muy grave a hechos ocurridos fuera del seno del concejo municipal, esta excepción se encuentra prevista en el artículo 99, que establece lo siguiente:
Artículo 99º DE LA SUSPENSIÓN POR FALTAS MUY GRAVES FUERA DEL SENO DEL CONCEJO MUNICIPAL
La facultad de aplicar la sanción de suspensión no es aplicable a hechos y situaciones producidas fuera del seno del Concejo Municipal. Sin embargo, y excepcionalmente por hechos en el que se vea severamente comprometida la imagen institucional y en consecuencia si un tercio del número legal de miembros hábiles del Concejo lo solicitasen, cualquier miembro del Concejo podrá ser sancionado luego de la evaluación que deberá realizar una Comisión Especial de Regidores que se conformará para tal fin. La Comisión Especial de Regidores estará integrada por tres (03) miembros del Concejo, debiendo respetarse la proporción electoral. La Comisión calificará la situación y hechos, y propondrá mediante el acta al Pleno del Concejo dentro del plazo de siete (07) días hábiles, debidamente tipificada la sanción de Treinta (30) días de suspensión, en caso de reincidencia la sanción es de Sesenta (60) días calendario y en caso de reiterancia es de Noventa (90) días calendario [énfasis agregado].
9. De acuerdo con el principio de tipicidad, las conductas previstas como infracciones deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, esto a efectos de que los ciudadanos estén en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos. De ahí que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada a la sola voluntad de la administración.
10. Ahora bien, se verifica de autos que el alcalde y los regidores apelantes fueron suspendidos al aprobarse, mediante Sesión Extraordinaria de Concejo Municipal Nº 14-2020-MDVO-SG, de fecha 11 de agosto de 2020, el Informe Final de la Comisión, el cual recomendó las referidas suspensiones por haber incurrido en la causal de falta grave tipificada en el artículo 99 del RIC.
11. Además, el propio informe final señaló3 que los hechos que se subsumirían en el aludido artículo 99 del RIC se suscitaron en la Sesión Extraordinaria Nº 08-2020-MDVO-CM, del 20 de abril de 2020, Sesión Ordinaria Nº 08-2020-MDVO/SG, del 21 de abril de 2020 y Sesión Ordinaria Nº 9, en las cuales el alcalde y los regidores buscaron persuadir, amedrentar y coaccionar a los demás miembros del concejo municipal, para aprobar la Contratación Directa Nº 04-2020-MDVO, cuya buena pro fue adjudicada previamente, por el órgano encargado de las contrataciones de la municipalidad.
12. No obstante, la referida Comisión, y, luego, el aludido Concejo Municipal, no tomaron en cuenta que la suspensión de algún miembro del concejo municipal debe aplicarse únicamente para los hechos ocurridos en el seno del concejo municipal, establecidos en los artículos 97 y 98 del RIC, esto es, en el desarrollo de sus sesiones, y la excepción a dicha regla, prevista en el artículo 99, se limita a hechos externos a tales sesiones en los que se vea severamente comprometida la imagen institucional.
13. En ese sentido, los hechos por los cuales fueron suspendidos los apelantes, al tratarse de hechos acontecidos en el desarrollo de las sesiones del concejo municipal y no en hechos externos, no podían subsumirse en el acotado artículo 99 del RIC.
14. Asimismo, la excepción “hechos en el que se vea severamente comprometida la imagen institucional”, prevista en el artículo 99 del RIC, constituye una disposición genérica que no determina con suficiente grado de certeza la conducta que constituye infracción, sino que considera como falta muy grave cualquier hecho que pudiera acarrear una afectación a la imagen institucional (concepto indeterminado), lo que se encuentra proscrito por el principio de tipicidad antes señalado.
15. De lo expuesto, el artículo 99 del RIC no constituye un referente válido para evaluar la comisión de una falta muy grave por parte de las autoridades cuestionadas, no solo porque no observa el principio de tipicidad de obligatorio cumplimiento en todo procedimiento administrativo sancionador, sino también porque constituye una excepción en la cual no se subsumen los hechos imputados a los apelantes.
16. Siendo así, dado que los hechos imputados no pueden ser objeto de sanción sobre la base de dicha regulación, así como tampoco ser subsumidos en ninguna de las otras causales de falta grave o muy grave que prevé el RIC, la solicitud de suspensión deviene en improcedente y corresponde declarar nulo todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.
17. Cabe precisar que la decisión arribada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del alcalde y los regidores cuestionados, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados y a las demás personas y autoridades ediles presuntamente involucradas.
18. Finalmente, la notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165-2020-JNE, publicada el 19 de junio de 2020, en el Diario Oficial El Peruano.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo Primero.- Declarar FUNDADOS los recursos de apelación interpuestos por Darwin García Marchena, alcalde de la Municipalidad Distrital de Veintiséis de Octubre, provincia y departamento de Piura, y por Jaime Benites Acha, Yesenia Barranzuela Cornejo, William Elmer More Zapata y Martín Nicolás Adanaque Yarleque, regidores de la comuna mencionada; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Municipal Nº 37-2020-MDVO-CM, del 11 de agosto de 2020, que aprobó el Informe Final de la Comisión Especial Investigadora Fiscalizadora, creada mediante Acuerdo de Concejo Nº 23-2020-MDVO-CM, que opinó que se suspenda por treinta (30) días a los mencionados funcionarios, por la causal de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y en el artículo 99 del Reglamento Interno del Concejo Municipal, aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 001-2015-MDVO-CM; y, REFORMÁNDOLO, declarar IMPROCEDENTE la suspensión seguida en contra de las mencionadas autoridades ediles y NULO todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.
Artículo Segundo.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165-2020-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
TICONA POSTIGO
ARCE CÓRDOVA
SANJINEZ SALAZAR
RODRÍGUEZ VÉLEZ
Concha Moscoso
Secretaria General
1 Artículo 44.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS MUNICIPALES
Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
5. Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.
6. No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.
2 https://www.muniveintiseisdeoctubre.gob.pe/files/instrumentos/ricm.pdf
3 Véase en el punto “VII. De la posterior sesión de convalidación de estos actos” del Informe Final de la Comisión.
1899798-1