Revocan Acuerdo de Concejo N° 006-2020-CM-MPC, que aprobó la suspensión en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Canchis, departamento de Cusco

Resolución Nº 0289-2020-JNE

Expediente Nº JNE.2020028342

CANCHIS - CUSCO

SUSPENSIÓN

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, uno de setiembre de dos mil veinte.

VISTO, en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Jorge Quispe Ccallo en contra del Acuerdo de Concejo Nº 006-2020-CM-MPC, del 19 de febrero de 2020, que aprobó su suspensión en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Canchis, departamento de Cusco, por la causal de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y oído el informe oral.

ANTECEDENTES

Solicitud de suspensión

Con fecha 4 de febrero de 2020, Elvira Hañari Quispe, Milagros Flores Solís e Isidro Molero Casani, regidores del Concejo Provincial de Canchis, departamento de Cusco, solicitaron la suspensión de Jorge Quispe Ccallo, alcalde de la citada comuna, por el plazo de 180 días, por la causal de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Al respecto, sostuvieron que:

a) A través de los programas periodísticos El Tiempo de la Verdad y Debate, de fechas 1 y 2 de febrero de 2020, se difundieron audios y videos que involucran a servidores y al alcalde cuestionado en aparentes actos dolosos, evidenciando una conducta repudiable al pretender provisionarse, de manera ilegal, de bienes muebles y económicos que menoscaban el interés público y social.

b) De acuerdo con los artículos 6 y 20, numeral 1, de la LOM, el alcalde es la máxima autoridad administrativa de la entidad edil, por lo que debe defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos, esto es, dirigir y administrar adecuadamente los recursos públicos para satisfacer las necesidades locales, desterrando todo acto de corrupción y situaciones que vulneren la ética en la gestión pública.

c) Al respecto, el principio de legalidad, previsto en el artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), el cual establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

d) Así las cosas, la conducta del alcalde transgrede no solo la Constitución y las leyes, sino también el Código de Ética de la Función Pública, puesto que no ha observado los valores, principios (respeto y probidad) y deberes (neutralidad y uso adecuado de los bienes del Estado) establecidos en los artículos 6 y 7 del referido cuerpo normativo.

e) Por el contrario, dicha conducta se circunscribe en las prohibiciones establecidas en el artículo 8 de dicho código, puesto que su conducta es pretender obtener ventajas indebidas en el ejercicio de su cargo, provisionarse de bienes muebles y económicos de la municipalidad.

f) En ese sentido, la conducta reprochable del alcalde encuadra en la falta grave contra la ética y la moral, establecida en el artículo 49, numeral 5, del Reglamento Interno de Concejo Municipal (en adelante, RIC), por lo que debe ser sancionado con la suspensión en el cargo, por el lapso de 180 días.

Descargos de la autoridad cuestionada

Con escrito, sin fecha, el alcalde Jorge Quispe Ccallo presentó sus descargos, indicando que:

a) Se han difundido en medios de comunicación audios y videos grabados de manera subrepticia, sin precisar quién es el interlocutor, las circunstancias (hora y fecha), identidades de los sujetos intervinientes y con una clara edición del video, lo que resta mérito probatorio dicho material.

b) Asimismo, sobre los hechos imputados a su persona, indica que, a la fecha, no existe ninguna sentencia en su contra, por lo que se encuentra protegido por el principio de presunción de inocencia. Además, señala que se somete a las normas y a la colaboración con las investigaciones que lleven a cabo la Contraloría General de la República y el Ministerio Público.

c) La Constitución, al ser la norma fundamental de la Nación, establece las líneas generales, derechos y deberes bajo los cuales se debe orientar todo ciudadano, no teniendo un carácter específico o reglamentarista, por lo que resulta un exceso concluir que ha sido violentada de manera directa.

d) El pedido de suspensión pretende forzar la aplicación de una fórmula general (artículo 49, numeral 5, del RIC), sin tener pruebas válidas y sin existir ningún pronunciamiento judicial que derribe la presunción constitucional de inocencia que haya establecido una supuesta falta en contra de la ética y la moral. No se puede convertir al concejo municipal en un ente juzgador de supuestos delitos, sino que este debe actuar con base en pruebas objetivas y a lo que determinen las autoridades e instancias del Estado.

e) No puede ser sancionado por un supuesto no previsto expresamente en la ley. Así, indica que el artículo 49, numeral 5, del RIC contiene una mención absolutamente genérica (contra la ética y la moral), lo que transgrede el principio de tipicidad.

f) El hecho que se le atribuye no puede ser subsumido en ninguna de las otras causales de faltas graves, previstas en el artículo 49 del RIC, por lo que el pedido de suspensión deviene en improcedente.

Decisión del concejo municipal

En la Sesión Extraordinaria de Concejo Municipal Nº 004-2020, del 18 de febrero de 2020, por siete (7) votos a favor y cinco (5) votos en contra, el concejo municipal declaró procedente la solicitud de suspensión del precitado alcalde. Dicha decisión fue formalizada mediante Acuerdo de Concejo Nº 006-2020-CM-MPC, del 19 de febrero de 2020.

Además, se propuso que dicha suspensión sea por ciento ochenta (180) días o treinta (30) días, siendo que la primera propuesta obtuvo dos (2) votos a favor; la segunda, siete (7) votos a favor, y dos (2) abstenciones. Así las cosas, se acordó suspender a Jorge Quispe Ccallo por el plazo de treinta (30) días.

Recurso de apelación

Por escrito, de fecha 4 de marzo de 2020, Jorge Quispe Ccallo interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 006-2020-CM-MPC, bajo los mismos argumentos de su descargo, agregando que:

a) El Jurado Nacional de Elecciones, en reiterada jurisprudencia (Resoluciones Nº 0120-2017-JNE, Nº 1181-2016-JNE, Nº 0293-2015-JNE, Nº 296-2014-JNE, Nº 979-2013-JNE y Nº 1142-2012-JNE), ha establecido que para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, la conducta debe encontrarse clara y expresamente descrita como tal en dicho reglamento.

b) Por otro lado, el acuerdo de concejo contiene una variación de la pretensión respecto de la petición original de los solicitantes en cuanto al plazo de suspensión, lo que ocasiona la nulidad del acuerdo, puesto que se ha presentado un vicio procesal que deviene en insubsanable, de conformidad con el artículo 428 del Código Procesal Civil, máxime si no ha existido traslado de la nueva pretensión de suspensión, ni posibilidad de descargo.

c) Los miembros del concejo municipal no han fundamentado sus votos, de manera individual, sea a favor o en contra del pedido de suspensión.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

En este caso, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones deberá determinar si el alcalde cuestionado incurrió en la causal de suspensión por sanción impuesta por falta grave de acuerdo con el RIC, contemplada en el artículo 25, numeral 4, de la LOM.

CONSIDERANDOS

Cuestión previa

1. Este órgano colegiado ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de otro recurso de apelación relacionado con la suspensión de una autoridad edil por la presunta comisión de una falta grave establecida en el RIC del Concejo Provincial de Canchis.

2. Así, en la Resolución Nº 0076-2019-JNE, del 25 de junio de 2019 (Expediente Nº JNE.2019000938), este órgano colegiado desarrolló pautas vinculadas con la emisión válida de los acuerdos de concejo en los procedimientos de suspensión. Asimismo, en la precitada resolución, se mencionaron los elementos que deben verificarse para tener por válida la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC. De ahí que dichas directrices debieron ser observadas por el citado concejo municipal en casos posteriores.

3. Por otro lado, de la revisión del presente expediente, se advierte que no se ha elevado el texto que contiene el RIC, entre otros documentos vinculados con la publicación del mencionado cuerpo normativo. Al respecto, se advierte que el RIC, así como las ordenanzas municipales que lo aprobaron y sus respectivas publicaciones obran en el Expediente Nº JNE.2019000938, por lo que, en aplicación de los principios de economía y celeridad procesal, este órgano colegiado tendrá a la vista dichas instrumentales para resolver la presente controversia.

Análisis del caso concreto

4. En diversas oportunidades (Resoluciones Nº 0120-2017-JNE, Nº 1181-2016-JNE, Nº 0293-2015-JNE, Nº 296-2014-JNE, Nº 979-2013-JNE y Nº 1142-2012-JNE), este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que para la imposición de la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM, en virtud del principio de publicidad de las normas reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política de 1993, y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el artículo 248, numeral 5, de la LPAG.

b) La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el artículo 2, numeral 24, inciso d, de la Constitución Política del Perú, y en el artículo 248, numerales 1 y 4, de la LPAG.

Así, debe recordarse que no resulta suficiente que el hecho atribuido se considere como infracción para que proceda la imposición legítima de una sanción de suspensión, sino que se requiere necesariamente que este hecho sea considerado por el RIC como una falta grave, no siendo aceptables dispositivos genéricos e indeterminados. Asimismo, para que se cumpla el subprincipio de taxatividad, además de que el hecho imputado se encuentre previa, clara y expresamente tipificado en el RIC de la entidad edil como falta grave, resultará necesario que se precisen las sanciones pasibles de imponerse por la comisión de dichas infracciones o faltas graves, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en las Sentencias Nº 2192-2004-PA/TC, y Nº 00019-2008-PI/TC.

c) La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el artículo 248, numeral 8, de la LPAG.

d) Debe acreditarse la existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el artículo 248, numeral 10, de la LPAG.

5. Ahora bien, en primer lugar, se debe analizar si el RIC que sustentó el procedimiento de suspensión se encuentra debidamente publicado. Al respecto, se observa que, por medio de la Ordenanza Municipal Nº 001-2019-CM-MPC, del 9 de enero de 2019, se aprobó el RIC del Concejo Provincial de Canchis. Dicha ordenanza fue publicada, de manera íntegra, el 19 de enero de dicho año, en el diario La República1, por lo que se encuentra vigente desde el día siguiente de su publicación.

Asimismo, a través de la Ordenanza Municipal Nº 006-2019-CM-MPC, del 22 de marzo de 2019, se modificó el RIC incorporándose una nueva falta grave, mediante el numeral 5 en el artículo 49. Dicha ordenanza fue publicada, de manera íntegra, el 28 de marzo de 2019, en el diario La República2, por lo que se encuentra vigente desde el día siguiente de su publicación.

Adicionalmente, cabe indicar que ambas ordenanzas municipales y el RIC se encuentran publicados en el portal electrónico institucional de la Municipalidad Provincial de Canchis3.

Siendo así, se verifica que la publicación del RIC se ha dado conforme al orden de prelación señalado en el artículo 44, numeral 2, de la LOM4.

6. En segundo lugar, en el presente caso, se declaró procedente la suspensión del alcalde Jorge Quispe Ccallo al considerar que había infringido el artículo 49, numeral 5, del RIC, que establece lo siguiente:

Artículo 49.- De las faltas graves

Se consideran faltas graves, que ameritan una sanción de suspensión de treinta (30) a ciento ochenta (180) días sin goce de remuneraciones a las siguientes:

[...]

5. Contra la ética y la moral.

7. De acuerdo con el principio de tipicidad, las conductas previstas como infracciones deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, esto a efectos de que los ciudadanos estén en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos. De ahí que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada a la sola voluntad de la administración.

8. En el caso concreto, se advierte que la falta grave contemplada en el artículo 49, numeral 5, del RIC, se trata de una disposición genérica que no determina con suficiente grado de certeza la conducta que constituye infracción, sino que considera como falta grave cualquier hecho que pudiera ser concebido como no ético o que vaya en contra de la moral (concepto indeterminado).

9. De lo expuesto, el artículo 49, numeral 5, del RIC, por cuanto no observa el principio de tipicidad, de obligatorio cumplimiento en todo procedimiento administrativo sancionador, no constituye un referente válido para evaluar la comisión de una falta grave por parte del alcalde cuestionado.

10. Siendo así, dado que los hechos imputados no pueden ser objeto de sanción sobre la base de dicha regulación, así como tampoco puede ser subsumidos en ninguna de las otras causales de falta grave que prevé el mencionado artículo 49, implica que la solicitud de suspensión devenga en improcedente y nulo todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.

11. Cabe precisar que la decisión arribada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del alcalde cuestionado, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados y a las demás personas presuntamente involucradas.

12. Finalmente, la notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165-2020-JNE, publicada el 19 de junio de 2020, en el Diario Oficial El Peruano.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

Artículo Primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Jorge Quispe Ccallo, alcalde de la Municipalidad Provincial de Canchis, departamento de Cusco, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Nº 006-2020-CM-MPC, del 19 de febrero de 2020, que aprobó su suspensión en el cargo de alcalde de la citada comuna, por la causal de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y, REFORMÁNDOLO, declarar IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión presentada en su contra y nulo todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.

Artículo Segundo.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165-2020-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TICONA POSTIGO

ARCE CÓRDOVA

CHÁVARRY CORREA

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

1 Dicha información obra en el Expediente Nº JNE.2019000938.

2 Ibídem.

3 <http://www.municanchis.gob.pe/repositorio/index.php/es/normas-emitidas/ordenanza-municipal>

4 Artículo 44.- Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

1882666-1