Precedentes administrativos sobre el acto impugnable en los concursos públicos de méritos para el acceso al Servicio Civil y concursos internos para la progresión en la carrera
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
Nº 008-2020-SERVIR/TSC
Asunto: EL ACTO IMPUGNABLE EN LOS CONCURSOS PÚBLICOS DE MÉRITOS PARA EL ACCESO AL SERVICIO CIVIL Y CONCURSOS INTERNOS PARA LA PROGRESIÓN EN LA CARRERA
Lima, 3 de julio de 2020
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal del Servicio Civil, como órgano colegiado encargado de resolver las controversias individuales que se suscitan entre las Entidades y las personas a su servicio, tiene competencia para resolver, entre otras, las materias de acceso al servicio civil y progresión y evaluación en la carrera. Debiendo precisar, respecto de la primera de las mencionadas competencias, que están legitimados para interponer recurso de apelación quienes aun no estando al servicio del Estado, ven afectado su derecho al acceso al servicio civil.
2. Así, en el marco de los procesos de selección o concursos públicos de méritos para el acceso al servicio civil, tanto en los regímenes laborales regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 y en la Ley Nº 30057, como en los regímenes de las carreras especiales (Leyes Nos 29944, 30220, entre otras) los administrados interponen recursos de apelación en contra de diversidad de actos emitidos por las Entidades. Asimismo, se presentan recursos de apelación en contra de diferentes actos relacionados con los concursos internos convocados por las Entidades para la promoción o progresión en la carrera, así como para la asignación temporal de cargos directivos; debiendo advertir que, un gran número de tales recursos son declarados improcedentes en esta instancia por la causal de inexistencia de acto impugnable.
3. Atendiendo a dicha problemática, y en virtud del principio de predictibilidad que permite generar seguridad al administrado respecto de la actuación de la administración pública, este Cuerpo Colegiado considera necesario precisar los actos administrativos que son impugnables a través de los recursos de apelación, en el marco de su competencia, en relación con los mencionados concursos.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Los concursos públicos de méritos para el acceso al servicio civil y los concursos de mérito internos para la progresión en la carrera
4. De acuerdo con el artículo 5º de la Ley Nº 28175 – Ley Marco del Empleo Público, el acceso al empleo público se realiza mediante concurso público, sobre la base de los méritos y capacidades de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades.
5. Por su parte, el artículo IV del Título Preliminar del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, establece que el ingreso al servicio civil permanente o temporal se realiza mediante procesos de selección transparentes sobre la base de criterios objetivos, atendiendo al principio del mérito.
6. En virtud de ello, constituye una regla general que el ingreso al servicio civil se realiza por concurso público de méritos, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 05057-2013-PA/TC, indicando que “existen suficientes y justificadas razones para asumir que el ingreso a la administración pública mediante un contrato a plazo indeterminado exige necesariamente un previo concurso público de méritos para una plaza presupuestada y vacante de duración indeterminada”.
7. Asimismo, los concursos internos para la progresión en la carrera también se rigen por el principio de meritocracia, debiendo ser objetivos y transparentes.
8. En relación con ello, ha de tenerse en cuenta que los procesos de selección de personal tienen por objeto el escoger a las personas idóneas para el cargo, en atención al perfil requerido para cada puesto, por lo que deben desarrollarse con la mayor eficiencia posible a efectos de obtener los mejores resultados en cuanto a los recursos humanos que estarán al servicio del país.
9. Adicionalmente, cabe mencionar que “las entidades públicas no pueden establecer mecanismos diferentes (ya sea a través de convenios colectivos u otro medio) para el ingreso a la Administración Pública, debido a que no se puede vulnerar las exigencias establecidas en las normas imperativas respecto al acceso al servicio civil, y los principios del proceso de selección de personal (mérito, capacidad, igualdad de oportunidades y publicidad)”2.
10. Los procesos de selección, como mecanismos de incorporación de los servidores civiles, son considerados dentro del proceso de “Gestión de la Incorporación” del “Subsistema de Gestión del Empleo” del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos3, Sistema que comprende a todos los regímenes y modalidades de contratación de servidores civiles. No obstante, ha de tenerse en cuenta que, los diferentes regímenes laborales generales y de carreras especiales en el Estado, tienen distinta regulación respecto del desarrollo y etapas de los procesos o procedimientos de selección para el ingreso a la administración pública, así como para los concursos de progresión o promoción de los servidores. Por ejemplo, para el caso de los concursos públicos de méritos para el acceso al régimen de la Ley Nº 30057 se prevén cuatro etapas: preparatoria, convocatoria y reclutamiento, evaluación, y elección4.
11. Asimismo, debe advertirse que, algunos procedimientos o procesos de selección consideran etapas de reclamación dentro o durante el desarrollo del concurso (distintos de los recursos administrativos que podrían interponerse una vez culminado el procedimiento); mientras que, en otros casos, no se menciona regla alguna acerca de la impugnabilidad de los actos. Sin embargo, tratándose de procedimientos especiales llevados a cabo por las Entidades de la administración pública, éstos se rigen de manera supletoria por las disposiciones del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
§ Sobre el derecho de contradicción y los actos administrativos impugnables
12. El derecho de contradicción en la vía administrativa, reconocido en los artículos 120º y 217º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, faculta al administrado a que frente a un acto que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, proceda a su contradicción en la vía administrativa, a través de la interposición de los recursos administrativos previstos en la referida ley.
13. Por ende, los recursos administrativos son los medios de impugnación a través de los cuales se ejerce el derecho de contradicción de los actos administrativos, presentándose como medios de protección del administrado.
14. Así, entre las funciones que cumplen los recursos administrativos, la doctrina considera que éstos se orientan a: (i) garantizar los derechos de los particulares a través de la defensa de sus intereses cuestionando las decisiones administrativas que los afectan; (ii) controlar los actos de la administración, a través de la revisión de sus decisiones; y, (iii) servir como requisito formal para el agotamiento de la vía administrativa, es decir, como presupuesto procesal para la tutela de los derechos del individuo en el proceso contencioso administrativo5.
15. En esa línea, en cuanto a los presupuestos de validez de los recursos administrativos, “la existencia de un acto administrativo contra el cual se dirige la impugnación”6 se constituye como el presupuesto objetivo básico para su validez.
16. De ahí que, conviene recordar que el acto administrativo es definido en nuestro ordenamiento jurídico, en el numeral 1.1 del artículo 1º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, como “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
17. Ahora bien, resulta de especial importancia tener en cuenta que no todos los actos emitidos por las entidades son impugnables. Así, de acuerdo con el numeral 217.2 del artículo 217º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, “sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”. Precisando la regla que, la contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
18. De este modo, la norma antes citada, distingue entre los actos definitivos y los actos de trámite, estableciendo como regla la impugnabilidad de los actos definitivos que ponen fin a la instancia y respecto de los actos de trámite, como excepción, la impugnabilidad de aquellos que: (i) determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento y/o (ii) produzcan indefensión.
19. Respecto de los actos administrativos definitivos, se entiende por tales, “aquellos que ponen fin a una instancia del procedimiento administrativo, sea la primera o una ulterior, decidiendo sobre el fondo de la cuestión planteada”7. Mientras que, los actos de trámite son aquellos que fungen de eslabones del procedimiento y anteceden a la resolución final y, por regla general, salvo las excepciones mencionadas, no son impugnables.
20. Ello es así, por cuanto los actos de trámite: (i) no expresan la voluntad definitiva de la administración pública, (ii) no producen efectos de resolución, dado que no se pronuncian sobre el fondo del asunto, y (iii) no inciden en forma efectiva y suficiente sobre la esfera jurídica de los particulares8. No obstante, aquellos actos de trámite que imposibiliten la continuación del procedimiento o produzcan indefensión al administrado, sí son pasibles de ser impugnados a través de los recursos administrativos previstos por la ley.
21. De lo que se colige que, el carácter impugnable de los actos está directamente relacionado con los efectos jurídicos perjudiciales que pudieran producir sobre los administrados.
§ Sobre los actos impugnables en los concursos públicos de méritos para el acceso al servicio civil y los concursos internos para la progresión en la carrera
22. Tal como se ha mencionado, los concursos públicos de méritos o procesos de selección de personal en la administración pública, constituyen procedimientos administrativos especiales que producen efectos jurídicos sobre los participantes, por lo que la decisión o el resultado de tales concursos son actos administrativos.
23. Asimismo, tales procedimientos contemplan diferentes etapas o fases, en las cuales se obtienen puntajes preliminares que pueden acumularse o no y/o considerarse a efectos que el postulante o participante pueda pasar a la siguiente etapa en el proceso hasta la etapa final, de acuerdo con las normas que regulen el concurso.
24. En ese sentido, de acuerdo con el numeral 217.2 del artículo 217º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por regla general, en el escenario de los concursos públicos de méritos, procesos de selección o concursos internos son impugnables como actos definitivos, aquellos actos que concluyen o ponen fin al proceso, independientemente del nombre que se les asigne como, por ejemplo: “Cuadro de Resultados Finales”, “Lista de ganadores”, “Cuadro de Méritos”, “Cuadro Final de Resultados”, entre otros.
25. En relación con tales actos definitivos, es necesario mencionar que, en algunos casos, con posterioridad a su emisión y publicación, las entidades podrían emitir resoluciones o documentos posteriores tendientes a formalizar tales resultados a través de resoluciones de nombramiento, resoluciones aprobando los resultados, actas de adjudicación, resoluciones de ascenso, resoluciones de asignación en el cargo, resoluciones aprobando el contrato, informes u otro tipo documentos a través de los cuales se formalizan los resultados del concurso o ratifican los mismos. No obstante, tales actos no constituyen actos impugnables a efectos de cuestionar el proceso o concurso, en la medida en que éstos solo formalizan los resultados ya publicados.
26. Al respecto, conviene recordar que de acuerdo con el artículo 224º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, los recursos administrativos se ejercitan por una sola vez en cada procedimiento administrativo. De modo que, habiéndose emitido los resultados finales de un concurso o proceso de selección, el postulante o participante tiene el derecho a interponer, dentro del plazo de ley, el recurso administrativo que convenga a su derecho en contra de los resultados finales y, en caso de no hacerlo, perderá su derecho a articularlos quedando firme el resultado, no pudiendo ejercer su derecho de contradicción en contra de los actos posteriores.
27. Asimismo, resulta necesario tener en cuenta que, siendo el acto impugnable, el resultado final del concurso, con la interposición del recurso de apelación en contra de dicho acto, el postulante o participante puede contradecir no solo el resultado final sino también la calificación que hubiese obtenido en alguna de las etapas o el resultado preliminar de alguna de las fases del proceso, empero tales actos preliminares deberán ser impugnados a través del recurso de apelación que se interponga en contra del acto que pone fin al proceso de selección.
28. De otro lado, debe considerarse que, en algunos concursos o procesos de selección se prevé durante el desarrollo de los mismos, una etapa de reclamos y una de absolución de reclamos, o de interposición de recursos de reconsideración; estableciendo además cuál será la autoridad competente dentro de la Entidad para su absolución. En tales casos, en tanto esté contemplada como etapa del concurso en las bases del mismo, los reclamos o recursos de reconsideración deben ser resueltos de manera previa a la finalización del proceso o concurso, dentro del cronograma establecido; por lo que, en caso los postulantes o participantes no se encuentren conformes con la respuesta o resultados, se aplica la regla general, respecto a que los recursos de apelación se interponen en contra del resultado final del concurso, oportunidad en la cual podrán hacer valer su derecho en contra de los argumentos que consideren no fueron atendidos en la etapa de absolución de reclamos.
29. En esa misma línea, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha mencionado, por ejemplo, respecto de los procesos de selección bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 1057 que, “En el marco de un proceso de selección bajo el régimen CAS, el postulante se encontrará facultado para interponer cualquier mecanismo de impugnación a los actos que considere que vulneran su derecho, siempre que así se encuentre establecido en las bases del concurso público, lo cual deberá ser resuelto por la entidad. Asimismo, corresponderá al postulante interesado interponer su respectivo recurso de apelación contra el acto definitivo que pone fin al concurso público, a efectos de que el Tribunal del Servicio Civil o la misma entidad resuelvan lo pertinente en segunda instancia administrativa, de acuerdo a sus competencias”9.
30. En relación con ello, se observa además que, en muchas ocasiones, algunas entidades emiten los resultados finales del concurso y posteriormente recién absuelven los reclamos, recursos o solicitudes planteadas por los postulantes o participantes, ocasionando que éstos interpongan sus recursos de apelación en contra de tales respuestas o pronunciamientos y no en contra de los resultados finales.
31. En atención a ello, este Cuerpo Colegiado considera conveniente aclarar que aún en tales casos, los recursos de apelación deben ser interpuestos en contra de los resultados finales del concurso, a pesar que las Entidades no hubiesen cumplido con responder el reclamo o solicitud del postulante o participante dentro del cronograma; en la medida en que los resultados finales (desfavorables al reclamante o solicitante), suponen una denegatoria tácita del reclamo o solicitud; estando habilitados además para ampliar posteriormente su recurso de apelación con los argumentos que consideren convenientes en caso que la Entidad emita, con posterioridad a la interposición de su recurso, una respuesta tardía respecto de su reclamo o solicitud.
32. En virtud a las consideraciones expuestas, en los concursos públicos de méritos o procesos de selección para el acceso al servicio civil o concursos internos para la progresión en la carrera o promoción (incluyendo la asignación temporal de cargos directivos), en tanto no determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión, será improcedente aquel recurso de apelación que se interponga en contra de:
(i) El resultado preliminar o calificaciones obtenidas en alguna de las etapas del concurso, o cualquier acto emitido antes de la emisión y publicación de los resultados finales del concurso. Tales actos podrán impugnarse con el recurso administrativo que se interponga en contra del resultado final del concurso en tanto que, -tal como se ha indicado- el resultado final es el acto impugnable en su condición de acto definitivo que pone fin al procedimiento.
(ii) Las resoluciones de nombramiento, resoluciones de aprobación de contratos, actas de adjudicación, resoluciones de ascenso, informes, oficios o cualquier otro tipo de documento que emitan las Entidades con posterioridad a la emisión y publicación de los resultados finales del proceso o concurso; en la medida en que, tales documentos solo formalicen el acto final del concurso y/o tiendan a ratificar su contenido.
(iii) Las resoluciones, oficios o documentos de absolución de reclamos emitidas por las Entidades en los procesos de selección o concursos en que se hubiese considerado tal etapa; en razón a que, de no estar de acuerdo, el postulante o participante debe esperar a interponer su recurso de apelación en contra de los resultados finales y a través de éste contradecir aquellos pronunciamientos que considera atenten contra sus derechos o intereses.
(iv) Las resoluciones, oficios o documentos de absolución de reclamos o solicitudes, emitidas con posterioridad al término del proceso de selección o concurso, en tanto que, el acto impugnable es el resultado final del concurso, salvo que dicha resolución o documento modifique los resultados finales.
(v) Las resoluciones o actos de las Entidades a través de las cuales se absuelvan recursos de reconsideración cuando éstos no fueron articulados en contra de los resultados finales del concurso o proceso de selección.
33. Finalmente, resulta necesario tener en cuenta que, debido a la diversa regulación de los procesos de selección de personal en nuestro ordenamiento jurídico, así como a la diferente casuística, podrían presentarse supuestos que constituyan una excepción a la regla general de impugnación de los resultados finales de los concursos, en tanto que se determine la imposibilidad de continuar el procedimiento y/o pudiesen producir grave indefensión, de conformidad con lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; lo que será evaluado por este Tribunal en su oportunidad, atendiendo además a lo que las leyes especiales pudiesen establecer respecto de un régimen laboral en particular.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 24, 25 y 32 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar el acto impugnable en los recursos de apelación que se interpongan en el marco de los procesos de selección o concurso públicos de méritos para el acceso al servicio civil o concursos internos para la progresión en la carrera en los regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, y la Ley Nº 30057, así como en los regímenes de las carreras especiales en cuanto no se oponga a lo que pudiese disponer la ley especial.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 24, 25 y 32 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO PILOTTO CARREÑO
Vocal Titular
RICARDO JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal Titular
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal Titular
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Vocal Titular
SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal Alterno
OSCAR ENRIQUE GÓMEZ CASTRO
Vocal Alterno
1870423-1