Precedente administrativo sobre la tipificación de faltas leves en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS y su distinción respecto a las faltas previstas en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
Nº 005-2020-SERVIR/TSC
Asunto: TIPIFICACIÓN DE FALTAS LEVES EN EL REGLAMENTO INTERNO DE SERVIDORES CIVILES – RIS Y SU DISTINCIÓN RESPECTO A LAS FALTAS PREVISTAS EN LA LEY Nº 30057 – LEY DEL SERVICIO CIVIL
Lima, 12 de junio de 2020
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10232, modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20133, el Tribunal del Servicio Civil tiene a su cargo, en segunda y última instancia administrativa, la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las siguientes materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo.
2. En cuanto a la materia referida al régimen disciplinario, el Tribunal del Servicio Civil conoce y resuelve en segunda y última instancia administrativa, los recursos de apelación interpuestos contra las sanciones de suspensión y destitución, tal como lo dispone el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil4, en concordancia con el artículo 95º de su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, modificado por Decretos Supremos Nos 075-2016-PCM, 084-2016-PCM, 012-2017-JUS, 117-2017-PCM y 127-2019-PCM5.
3. Las faltas que subyacen a las sanciones de suspensión y destitución se encuentran previstas en el artículo 85º de la Ley Nº 30057. De otro lado, las faltas que subyacen a las sanciones de amonestación verbal y escrita, deben encontrarse contenidas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS en observancia de lo dispuesto en el artículo 129º del Reglamento General de la Ley Nº 300576, o en el Reglamento Interno de Trabajo – RIT, en caso de aún no haber adecuado este al RIS.
4. No obstante lo señalado, a partir de los recursos de apelación que ha venido conociendo y resolviendo este Tribunal, se han detectado casos en los que el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS prevé faltas que tienen exactamente el mismo supuesto de hecho de las faltas previstas en el artículo 85º de la Ley Nº 30057, aun cuando las mismas deberían diferenciarse por el nivel de gravedad o lesividad de la conducta.
5. Incluso en algunos casos se ha advertido que en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS se tipifican faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, pese a que tal documento de gestión únicamente debería contemplar faltas leves pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita, generándose, de este modo, distorsión en la imputación de faltas y aplicación de sanciones.
6. En este contexto, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 129º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, surge una situación de incertidumbre jurídica respecto a si las faltas leves previstas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles - RIS, pueden tener exactamente el mismo supuesto de hecho de las faltas previstas en el artículo 85º de la Ley Nº 30057. Asimismo, respecto a si se puede tipificar en tal documento de gestión faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución.
7. Tal situación de incertidumbre es de necesario esclarecimiento habida cuenta que las entidades en su obrar diario requieren contar con criterios de aplicación e interpretación normativa que les permitan ejercer su potestad disciplinaria dentro de los marcos de legalidad aplicables, evitándose eventuales declaraciones de nulidad de sus procedimientos administrativos disciplinarios.
8. Frente a dicha situación y de conformidad con el principio de seguridad jurídica, en virtud del cual, sobre la base de la predictibilidad, los administrados deben tener certeza de la forma de aplicación de las normas y de las consecuencias que les deparan, evitándose de este modo la incertidumbre y la imprevisibilidad; este Tribunal considera pertinente emitir un precedente que establezca los criterios necesarios sobre la tipificación de faltas leves en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS y su distinción respecto a las faltas previstas en la Ley Nº 30057.
9. Por consiguiente, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar, con la debida amplitud, los fundamentos jurídicos necesarios para establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades.
Como resultado del debate, deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre la tipificación de faltas leves en el Reglamento Interno de Servidores Civiles
10. La tipificación de las faltas que dan lugar a las sanciones de amonestación verbal, amonestación escrita, suspensión sin goce de remuneraciones desde un (1) día hasta doce (12) meses y destitución, presenta un tratamiento diferenciado en función de los cuerpos normativos que contemplan dichas faltas.
11. Este tratamiento diferenciado se pone de manifiesto en la medida que si bien el artículo 85º de la Ley Nº 30057 contempla las faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, no ocurre lo mismo en cuanto a las faltas pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita, dado que estas no se encuentran tipificadas en dicho cuerpo normativo, sino que su tipificación ha sido reservada a las entidades mediante el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS.
12. Respecto a ello, el artículo 129º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, establece que el Reglamento Interno de Servidores Civiles - RIS tiene como finalidad establecer las condiciones bajo las cuales debe desarrollarse el servicio civil en las entidades, por lo que debe comprender los derechos y obligaciones que corresponden tanto al servidor civil como a la respectiva entidad, así como también debe contener las sanciones que correspondan aplicar ante el incumplimiento de dichas obligaciones.
13. Considerando, entonces, que el Estado en su rol de “empleador”, puede regular diversos aspectos de las relaciones que mantiene con sus servidores, precisamente este documento de gestión sirve para tal fin. En este punto, resulta oportuno traer a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos: “Como se observa, dentro de este poder de dirección encontramos la potestad disciplinaria del empleador para sancionar cualquier infracción o incumplimiento de obligaciones laborales del trabajador (…)7”. De manera concordante, los juristas García de Enterría y Fernández sostienen que “(…) la peculiaridad de esta especie de sanciones administrativas reside en (…) el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la Administración, derivada de actuar en su propio ámbito interno o doméstico, tutelando su propia organización y funcionamiento (…)8”.
14. Es así que, como parte de las disposiciones mínimas que debe comprender el Reglamento Interno de Servidores Civiles - RIS, el literal j) del precitado artículo 129º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, establece que debe prever el “listado de faltas que acarree la sanción de amonestación conforme al régimen disciplinario previsto en la citada ley y su reglamento”. De acuerdo al literal a) del artículo 88º de la misma ley, la sanción de amonestación puede ser verbal o escrita.
15. Desde esta perspectiva, se aprecia que la tipificación de las faltas leves pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita ha sido delegada a las entidades, de modo que sean estas las que tengan a su cargo efectuar tal tipificación en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS. Siendo ello así, este documento de gestión, además de contener las obligaciones a las que se encuentran sujetos los servidores, debe prever también las consecuencias que acarrea el incumplimiento de tales obligaciones, representadas así en el listado de faltas leves.
16. Ahora bien, en lo concerniente a la potestad reglamentaria de las entidades en materia disciplinaria, con carácter referencial, resulta oportuno citar lo señalado por el Tribunal Constitucional de España, en los siguientes términos: “En virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder público, el ius puniendi no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente9”. Siguiendo la misma línea argumentativa, Nieto García postula que “la matización se traducirá en una exigencia más suave de la regla de la reserva legal y del mandato de tipificación, permitiendo un margen mayor a la colaboración reglamentaria y a la valoración de los órganos administrativos10”.
17. Partiendo de otro punto de vista, pero en el mismo sentido, Gómez Tomillo y Sanz Rubiales, citando a Marina Jalvo, agregan que “A la vista de la multiplicidad de comportamientos de funcionarios que pueden afectar al buen funcionamiento de la Administración y que son merecedores de sanción disciplinaria, se ha indicado que resulta prácticamente imposible que la norma legal sancionadora disciplinaria prevea agotadoramente todas aquellas conductas11”. En efecto, atendiendo a los múltiples supuestos de faltas leves que pueden presentarse al interior del funcionamiento de las entidades, el artículo 129º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, les ha delegado la tipificación de dichas faltas, que por cierto deben ser de mínima gravedad, para que sean comprendidas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS.
18. Puntualmente sobre la tipificación de infracciones leves, el precitado Nieto García sostiene lo siguiente: “(…) el escalón más bajo de esta clasificación (…) se tipifica
—como ya se ha expuesto prolijamente antes— por simple remisión, es decir, que la ley después de haber tipificado de forma positiva todas y cada una de las infracciones calificadas como graves o muy graves, cierra la lista con una remisión en blanco para las infracciones leves (…)12”. Precisamente en nuestro ordenamiento jurídico nacional, las faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, vale decir, las de mayor gravedad, han sido tipificadas en la Ley Nº 30057, en tanto que la tipificación de las faltas de menor gravedad, es decir, las faltas leves, ha sido delegada a las entidades.
19. Tomando en cuenta la exposición jurisprudencial y doctrinal efectuada, se advierte que el Reglamento Interno de Servidores Civiles - RIS constituye una manifestación de los poderes de dirección y de reglamentación de las entidades, en virtud de los cuales pueden autorregular —claro está dentro de los límites que le han sido conferidos— las relaciones que mantienen con sus servidores. En razón de ello, el Reglamento General de la Ley
Nº 30057 dispone que las entidades tipifiquen faltas leves, las que evidentemente deben referirse al incumplimiento de ciertas obligaciones de mínima gravedad.
20. Cabe anotar, por otra parte, que con la finalidad de que los servidores puedan tomar conocimiento, de manera previa, de las faltas leves pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita, resulta necesario que las entidades notifiquen el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS, tanto al momento en que estos inician la prestación de sus servicios, como al momento de la actualización de dicho documento de gestión.
§ Sobre la distinción que debe existir entre las faltas previstas en el RIS y las previstas en la Ley Nº 30057
21. Siguiendo esta línea de análisis, el incumplimiento de ciertas obligaciones contenidas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS, da lugar a la configuración de faltas leves pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita. Un aspecto relevante a tener en cuenta es que el nivel de gravedad o lesividad de las conductas que dan lugar a estas faltas debe ser mínimo, razón por la cual las sanciones también son de menor gravedad.
22. Las sanciones de suspensión o destitución, en cambio, obedecen a faltas que revisten mayor gravedad. Ello explica que estas sanciones, a diferencia de la amonestación verbal o escrita, tengan incidencia directa en la continuidad de la prestación de servicios por parte de los servidores, puesto que dicha prestación puede ser suspendida temporalmente sin goce de remuneraciones desde un (1) día hasta doce (12) meses o, en casos más graves, puede darse por terminada la misma, impidiéndose accesoriamente el reingreso a la Administración Pública por cinco (5) años (inhabilitación).
23. Lo señalado pone de manifiesto que la distinción entre las faltas que ameritan ser sancionadas con amonestación verbal o escrita y las faltas que ameritan ser sancionadas con suspensión o destitución, obedece al nivel de gravedad o lesividad que las mismas representan para el adecuado funcionamiento y organización de las entidades. De ahí que, los supuestos de hecho de las faltas pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita no puedan ser exactamente iguales a los supuestos de hecho de las faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, puesto que el grado de lesividad no es el mismo.
24. Sobre ello, por ejemplo, de la revisión de algunos Reglamentos Internos de Servidores Civiles – RIS, se aprecia que se han previsto como faltas leves, supuestos referidos a “no portar el fotocheck durante el horario de servicio13”, “dejar los equipos eléctricos y otros análogos encendidos después de concluida su labor14”, “omitir marcar el ingreso o salida de manera reiterada15”, supuestos de hecho que, como puede verse, revisten menor gravedad en comparación con los supuestos referidos a “El hostigamiento sexual cometido por quien ejerza autoridad sobre el servidor civil (…)”, “la negligencia en el desempeño de las funciones”, “La concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de drogas o sustancias estupefacientes”, entre otras.
25. A la vista de lo que antecede, el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS debe comprender aquellas faltas cuyo nivel o grado de lesividad no sea de considerable gravedad, de tal forma que exista proporcionalidad con las sanciones de amonestación verbal o escrita. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “(…) los principios de legalidad y de tipicidad exigen que las sanciones sean proporcionales al hecho punible y que estén claramente identificadas y singularizadas en el Reglamento General de Estudios16”. De forma complementaria, el Tribunal Supremo Español considera que “(…) el principio de proporcionalidad (…) en una acepción más estricta, representa la existencia de una “debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada” (art. 131.3 LRJPAC), que puede contemplarse en su vertiente normativa (…) o en su vertiente aplicativa por la Administración o los Tribunales; siendo, un mecanismo de control de la actuación del legislador -vertiente normativa- (…)17”.
26. Precisamente en resguardo de tal proporcionalidad, los supuestos de hecho de las faltas leves no pueden ser exactamente iguales a los supuestos de hecho de las faltas previstas en la Ley Nº 30057, no solo porque el fundamento de las faltas en cuanto a la gravedad de las conductas no es el mismo, sino también porque ello transgrediría la prohibición de doble tipificación a la que hace referencia el principio de tipicidad.
27. Efectivamente, el principio de tipicidad previsto en el numeral 4 del artículo 248º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, establece que “(…) en la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento (…) respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”.
28. A tenor de lo expuesto, se advierte que las faltas que ya se encuentran tipificadas en la Ley Nº 30057 no pueden ser replicadas con idéntico supuesto de hecho en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS18, pues ello situaría a los servidores en un estado de imprevisibilidad e inseguridad jurídica, en la medida que no tendrían certeza sobre cuáles son las faltas pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita y aquellas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, lo que además podría tornar arbitrario el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de las entidades.
29. Este escenario de doble tipificación podría dar lugar a que, por ejemplo, el hostigamiento sexual sea previsto en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS como falta leve pasible de ser sancionada con amonestación verbal o escrita, en abierta contraposición al artículo 85º de la Ley Nº 30057, el cual ha previsto expresamente las sanciones de suspensión o destitución para dicha falta.
30. Bajo tal orden de consideraciones, el pleno del Tribunal considera pertinente y necesario establecer como criterio de observancia obligatoria que las faltas contenidas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS no pueden tener los mismos supuestos de hecho que las faltas previstas en la Ley Nº 30057, pues estas a diferencia de aquellas revisten mayor gravedad. Por consiguiente, el RIS únicamente puede prever faltas de carácter leve pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita.
31. Desde luego, lo anteriormente señalado no excluye, en modo alguno, la posibilidad que contempla el artículo 90º de la Ley Nº 30057, respecto a que en el marco de un procedimiento administrativo disciplinario, el órgano sancionador puede modificar la sanción propuesta por el órgano instructor y, de esa manera, alguna falta prevista en el artículo 85º de dicha ley, podría terminar siendo sancionada con amonestación escrita o verbal, de acuerdo a las circunstancias particulares del caso en concreto.
32. Finalmente, no debe perderse de vista que la tipificación de faltas en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS se circunscribe únicamente a las faltas leves pasibles de ser sancionadas con amonestación verbal o escrita, las que deben provenir del incumplimiento de obligaciones de mínima gravedad; por consiguiente, no resulta posible que en su contenido se tipifiquen faltas pasibles de ser sancionadas con suspensión o destitución, pues estas faltas ya se encuentran tipificadas en el artículo 85º de la Ley
Nº 30057, así como las demás que señale la ley.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 19, 20, 28, 30, 31 y 32 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para la correcta tipificación de faltas leves en el Reglamento Interno de Servidores Civiles – RIS, distinguiéndolas de las faltas previstas en la Ley Nº 30057.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 19, 20, 28, 30, 31 y 32 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO PILOTTO CARREÑO
Vocal Titular
RICARDO JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal Titular
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal Titular
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Vocal Titular
SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal Alterno
OSCAR ENRIQUE GÓMEZ CASTRO
Vocal Alterno
16 Sentencia recaída en el Expediente Nº 00535-2009-PA/TC, Fundamento 37.
17 Sentencia del 28 de setiembre de 2017, STS 3458/2017, emitida por la Sala de lo Contencioso, considerando primero.
18 En el mismo sentido véase los Informes Técnicos Nos 111-2019-SERVIR/GPGSC y 1872-2019-SERVIR/GPGSC.
1868230-1