Dejan sin efecto credencial otorgada a vicegobernador del Consejo Regional del Callao, con motivo de las Elecciones Regionales y Municipales 2018

RESOLUCIÓN Nº 0034-2020-JNE

Expediente Nº JNE.2019006061

CALLAO

VACANCIA

recurso de apelación

Lima, veintidós de enero de dos mil veinte.

VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, en contra del Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el extremo que declaró fundado el pedido de vacancia de la citada autoridad por la causal de dejar de residir, de manera injustificada hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, teniendo a la vista el Expediente Nº JNE.2019001920; y oído el informe oral.

ANTECEDENTES

La solicitud de declaratoria de vacancia

El 27 de agosto de 2019 (fojas 1 a 8 del Expediente Nº JNE.2019001920), Luis Emilio Elías Palomares presentó solicitud de vacancia en contra de Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, por las causales de i) incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional, y ii) dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, previstas en los numerales 2 y 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante, LOGR), exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos:

- El vicegobernador regional, Constantino Galarza Zaldívar, se encuentra inmiscuido en denuncias periodísticas de corrupción y de intento de asesinato del gobernador regional Dante José Mandriotti Castro, lo cual demuestra que se encontraría dentro de la causal de vacancia de incapacidad moral.

- El vicegobernador regional desde que asumió el cargo, el 1 de enero de 2019, a la fecha, no reside en la región Callao, en tanto tiene como domicilio la dirección de José María Quiroga 339, en el distrito de Santiago de Surco, en Lima Metropolitana, conforme se encuentra señalado en el formato de Declaración Jurada de Hoja de Vida y en el DNI de la mencionada autoridad.

Se adjuntaron los siguientes documentos:

- Copia simple del Formato Único de Declaración Jurada de Hoja de Vida de Candidato (a) ERM 2018 (fojas 9 a 13 del Expediente Nº JNE.2019001920), del vicegobernador Constantino Galarza Zaldívar, quien declaró como domicilio “calle José María Quiroga Nº 339, distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima”.

- Copia certificada del Certificado de Inscripción del vicegobernador Constantino Galarza Zaldívar emitido por el Reniec, de fecha 27 de agosto de 2019 (foja 14 del Expediente Nº JNE.2019001920).

El 4 de noviembre de 2019 (fojas 65 del Expediente Nº JNE.2019001920), Luis Fernando Elías Palomares, señalando documento de identidad similar al del solicitante de la vacancia, presentó escrito de desistimiento de la referida solicitud, en tanto refirió que la consejera regional María de los Ángeles Trujillo La Torre le hizo firmar dicho documento. Dicho escrito fue puesto en conocimiento del Gobierno Regional del Callao a través del Oficio Nº 05430-2019-SG/JNE, de fecha 5 de noviembre de 2019 (fojas 143 del Expediente Nº JNE.2019001920).

Al respecto, el 7 de noviembre de 2019 (fojas 92 del Expediente Nº JNE.2019001920), el secretario del Consejo Regional del Gobierno Regional del Callao, mediante el Oficio Nº 323-2019-GRC/SCR, informó que el solicitante de la vacancia Luis Emilio Elías Palomares presentó una declaración jurada con firma legalizada, de fecha 5 de noviembre de 2019 (fojas 93), donde ratifica su solicitud de vacancia, y niega el contenido del escrito de desistimiento descrito en el párrafo anterior.

Descargo de la autoridad edil cuestionada

El 9 de octubre y 8 de noviembre de 2019 (fojas 77 a 85 y 212 y 213), Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, presentó sus descargos, señalando:

- La Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, no contempla la incapacidad moral como causal de vacancia.

- Conforme la propia norma establece “la incapacidad física o mental debe encontrarse debidamente comprobada por el organismo competente”, esta situación en el presente caso no existe.

- Con la copia legalizada del Contrato de Arrendamiento de fecha 3 de enero de 2019, se acredita el domicilio dentro de la región, esto es en calle Juan Salcedo Nº 417, urbanización San Joaquín del Distrito de Bellavista.

- Conforme consta de la notificación de la Carta Notarial Nº 06-2019-GRC/SCR, de fecha 19 de setiembre de 2019, la propia entidad regional reconoce como su residencia laboral la ubicada en su despacho funcional de vicegobernador regional.

- Si bien en el certificado emitido por el Reniec se señala como su domicilio el ubicado en el distrito de Santiago de Surco, tal situación obedece al hecho de que en dicho inmueble continúan viviendo miembros de su familia, siendo que no existe obligación de cambiar dicho domicilio.

- Asimismo, solicita que María de los Ángeles Trujillo La Torre, consejera delegada del gobierno regional, se abstenga de conocer el procedimiento de vacancia, por existir enemistad manifiesta con la referida autoridad.

- La solicitud de vacancia interpuesta por Luis Emilio Elías Palomares contiene declaraciones falsas que dan lugar a una vacancia ilegal e improcedente.

Se adjuntaron los siguientes documentos:

- Copia del documento privado de arrendamiento, certificado por el abogado notario Manuel Gálvez Succar de fecha 7 de octubre de 2019 (fojas 86 y 87), cuyo objeto es la entrega en arrendamiento en favor del vicegobernador Constantino Galarza Zaldívar del inmueble ubicado en “calle Juan Salcedo 417, urbanización San Joaquín del Distrito de Bellavista, región Callao”.

- Declaración Jurada de Jorge Luis Yi Sosa, con firma legalizada ante notario público, Manuel Gálvez Succar, de fecha 7 de octubre de 2019 (foja 88), donde se hace constar que el inmueble ubicado en calle Juan Salcedo 417, urbanización San Joaquín del Distrito de Bellavista, región Callao, fue dado en arrendamiento en favor del referido vicegobernador.

- Declaraciones juradas simples de fecha octubre de 2019 (fojas 89, 90, 91, 92, 93 y 94), otorgados por José López Salarrayan, Verónica Chávez, Víctor Moscol, Manuel Lara R., Román Dávila Yáñez, Tiburcia Tufiño, quienes declararon que el citado vicegobernador domicilia en calle Juan Salcedo 417, urbanización San Joaquín del distrito de Bellavista, región Callao.

- Copia del cargo de presentación de la querella por el delito contra el honor, calumnia y difamación presentado por el vicegobernador Constantino Galarza Zaldívar en contra de María de los Ángeles Trujillo La Torre, consejera delegada del Gobierno Regional del Callao, de fecha 7 de octubre de 2019 (fojas 95 a 102).

- Copia del cargo de la denuncia penal presentada por Constantino Galarza Zaldívar en contra de Luis Emilio Elías Palomares por la presunta comisión del delito de falsa declaración en procedimiento administrativo, ante la Tercera Fiscalía Provincial Penal del Callao, de fecha 8 de noviembre de 2019 (fojas 215 a 220).

El pronunciamiento del concejo provincial sobre la solicitud de vacancia

En sesión extraordinaria de consejo regional del Gobierno Regional del Callao, del 8 de noviembre de 2019 (fojas 236 a 257), se declaró: i) improcedente el pedido de vacancia del cargo de vicegobernador de Constantino Galarza Zaldívar por la causal prevista en el numeral 2 del artículo 30 de la LOGR (ocho votos en contra), y ii) fundado el pedido de vacancia del cargo de vicegobernador de la citada autoridad (un voto en contra y siete votos a favor) por la causal prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR. Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de la misma fecha (fojas 266 a 280).

El recurso de apelación

El 27 de noviembre de 2019 (fojas 294 a 305), Constantino Galarza Zaldívar presentó recurso de apelación en contra del Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el extremo que declaró fundado el pedido de vacancia por la causal prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, señalando:

- No se han valorado los descargos que oportunamente fueron presentados.

- El Consejo Regional del Callao equivocadamente interpreta la causal de vacancia contemplada en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR.

- En mérito a lo opinado por la Gerencia de Asesoría Jurídica del Gobierno Regional del Callao, la solicitud de vacancia se tramitó conforme a las normas que rigen el procedimiento sancionador previsto en los artículos 235 y 248 del TUO de la Ley Nº 27444. En este sentido, el acuerdo apelado es nulo por provenir de un trámite que contraviene el debido procedimiento al inobservar el artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057, que establece que “los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos del régimen disciplinario y del procedimiento administrativo sancionador”.

- Con relación a la votación de los miembros de consejo, se señala que algunos consejeros regionales, desde el inicio de la gestión regional, han demostrado cierta animadversión y enemistad por lo que sus votos están sesgados de imparcialidad.

- La solicitud de vacancia carece de veracidad, por cuanto contiene afirmaciones falsas, y carece de acervo probatorio.

- Conforme a las Resoluciones Nº 0025-2016-JNE y Nº 0160-2017-JNE, el domicilio no tiene que ser necesariamente el lugar donde uno reside, puede ser también aquel donde uno realiza una actividad habitual. Así las cosas, el hecho de desempeñar sus funciones como vicegobernador del Gobierno Regional del Callao es prueba suficiente para considerar dicho lugar como su domicilio.

- Si bien en su DNI figura un domicilio fuera de la jurisdicción regional, este hecho no supone que no viva o domicilie en la jurisdicción de la región del Callao.

- El Consejo Regional del Callao incurre en error al no valorar el contrato de alquiler, en tanto dicho contrato se perfecciona con el solo asentimiento de las partes, de conformidad al artículo 1361 del Código Civil.

- Con relación a las declaraciones juradas, se debe tener en cuenta que si bien no tienen fecha cierta y son de carácter privado, al haber sido presentadas en el procedimiento de vacancia adquieren la condición de documentos públicos, razón por la cual debieron ser valorados por el Consejo Regional.

Cuestión en discusión

En el presente caso, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones determinará si los hechos atribuidos a Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, configuran la causal de vacancia “por dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia”, establecida en el artículo 30, numeral 4, de la Ley N 27867, Ley Orgánica de Gobierno Regionales.

CONSIDERANDOS

Verificación de la causal de vacancia prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

1. El artículo 30, numeral 4, de la LOGR, establece que: “el cargo de Gobernador, Vicegobernador y consejero regional se suspende por “Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia”.

2. Al respecto, este órgano colegiado considera importante precisar que la citada causal de vacancia precisa del cumplimiento o la verificación de los siguientes elementos: a) la residencia de la autoridad regional dentro de la circunscripción que representa, b) ausencia injustificada de la residencia ubicada en la circunscripción regional por parte de la autoridad regional, c) continuidad de la ausencia por más de 180 días, o por un tiempo igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia.

La norma en mención solo será oponible a la autoridad regional que encontrándose en el ejercicio de sus funciones deja de residir de manera injustificada dentro de la jurisdicción regional en la que fue elegida.

3. Con relación al primer elemento referido a la verificación de “la residencia dentro de la jurisdicción regional”, a través de las Resoluciones Nº 2174-2010-JNE y Nº 1715-2014-JNE, de fechas 6 de setiembre de 2010 y 14 de agosto de 2014, este Supremo Tribunal Electoral precisó que la residencia se “constituye en el espacio físico en donde la persona fija su habitación de modo estable y habitual, y donde realiza labores cotidianas o naturales propias de todo ser humano, al ser el sitio de ubicación principal o del hogar familiar”. Asimismo, en el citado pronunciamiento, se señaló que dicho término pone en evidencia la existencia de arraigo respecto de una determinada circunscripción territorial.

4. En este punto, conviene precisar que si bien residencia y domicilio se constituyen en términos estrechamente relacionados, por cuanto ambos sirven para señalar la ubicación de una determinada persona, desde un punto de vista técnico-legal, el domicilio no es necesariamente sinónimo de residencia, así una persona puede llegar a contar con diversos tipos de domicilio –el lugar donde reside, donde labora, donde estudia, el domicilio procesal, el lugar señalado en un determinado contrato– pero solo una residencia –lugar donde habita de forma permanente y habitual–.

5. Asimismo, en reiterada jurisprudencia se ha señalado, como regla general, que el domicilio se encuentra constituido por la residencia habitual en la que se encuentra una persona (artículo 33 del Código Civil-domicilio único); sin embargo, dicha regla general no impide que una persona pueda tener más de un domicilio. Esto se verifica cuando se vive alternativamente o se tiene ocupaciones habituales en varios lugares, supuesto en el cual se le considera domiciliada en cualquiera de ellos (artículo 35 del Código Civil-domicilio múltiple).

6. Ahora bien, hecha la distinción entre residencia y domicilio, se hace notar que el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR recurre a un concepto restrictivo de domicilio, como es el de la residencia efectiva, a fin de sancionar el incumplimiento del deber implícito de las autoridades regionales de mantener la vinculación directa y efectiva con la región que representan. Así, la mencionada norma no contempla la posibilidad de que la autoridad regional tenga más de un domicilio, en tanto existe la obligación de residencia efectiva dentro de la circunscripción regional que representa.

7. Con relación al segundo elemento, “ausencia injustificada de la residencia ubicada en la circunscripción regional” se debe señalar que dicho elemento en modo alguno supone la imposición de una prueba diabólica de un hecho negativo al solicitante de la vacancia o al consejo regional; en tanto la ausencia puede ser probada con un hecho positivo, esto es con la acreditación de la ubicación de la residencia de la autoridad en una circunscripción distinta a la que corresponde a la circunscripción regional que representa, sea que se encuentre en otra región o fuera del país; en este último caso, se podría acreditar, por ejemplo, con el registro migratorio.

8. Ahora bien, para que se configure la causal de vacancia se requiere que la ausencia de la circunscripción regional sea injustificada, esto es que la autoridad regional no cuente con licencia u autorización del gobierno o del consejo regional que permita a la citada autoridad ausentarse de la circunscripción a la que representa.

9. La ausencia injustificada se determina con la falta de autorización del consejo regional a cuyo efecto se precisa que a) dicha autorización debe ser previa u otorgada durante el periodo de los ciento ochenta días de ausencia, toda vez que, superado dicho periodo de tiempo, la causal de declaratoria de vacancia se habría configurado; b) la autorización del consejo regional debe consignar expresamente el periodo de tiempo por el que se otorga la misma.

10. Respecto del tercer elemento, “continuidad de la ausencia injustificada por más de 180 días, o por un tiempo igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia” se debe tener en cuenta que es exigible acreditar que la autoridad regional se ausentó, de manera injustificada, de la circunscripción regional durante el mencionado periodo de forma continua e ininterrumpida. Atendiendo a lo complejo que pudiera resultar la actividad probatoria de este elemento, resultará admisible pronunciarse sobre la base de elementos indiciarios tales como constancias de estudios presenciales o de trabajo, o la distancia existente entre dicho centro de estudios o de labores y la región a la que representa la autoridad edil, etcétera.

Cuestión previa

11. Antes de ingresar al análisis de los hechos imputados al vicegobernador del Gobierno Regional del Callao y establecer si incurrió en la causal de vacancia señalada, resulta necesario establecer si, tal como afirma el recurrente, existieron vicios durante el trámite del procedimiento de vacancia.

12. En tal sentido, el recurrente Constantino Galarza Zaldívar alega que el proceso de vacancia seguido en su contra se encuentra afectado por los siguientes vicios insubsanables que devienen en la nulidad del proceso de vacancia:

a) La solicitud de vacancia se tramitó conforme a los artículos 235 y 248 del TUO de la Ley Nº 27444, trámite que contraviene el debido procedimiento al inobservar el artículo 90 del Reglamento de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, que establece que “los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos del régimen disciplinario y del procedimiento administrativo sancionador”.

b) Con relación a la votación de los miembros de consejo, se señala que algunos consejeros regionales, desde el inicio de la gestión regional, han demostrado cierta animadversión y enemistad por lo que sus votos están sesgados de imparcialidad.

13. Al respecto, se debe tener en cuenta que el procedimiento de vacancia de autoridades regionales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en el Consejo Regional, está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causales señaladas en el artículo 30 de la LOGR. Por ello, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, como en el presente caso, pues, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causales establecidas, se declarará la vacancia en el cargo de gobernador, vicegobernador o consejero regional cuestionado y se les retirará la credencial otorgada en su momento como consecuencia del proceso electoral en el que fueron electos.

14. En este sentido, en los procesos de vacancia de autoridades regionales se debe verificar el cumplimiento estricto del principio de legalidad, conforme a lo prescrito en el artículo 30 de la LOGR, y constatar si durante el proceso se han observado los derechos y las garantías inherentes a este. Asimismo, de conformidad al principio de tipicidad, corresponde verificar que la sanción de vacancia impuesta a la autoridad regional corresponda estricta y exclusivamente a los supuestos establecidos en el referido artículo.

15. De conformidad a lo señalado, y de la revisión de los actuados que obran en el expediente, se verifica que el Consejo Regional del Callao, presidido por la consejera delegada, ha seguido el procedimiento de vacancia en contra del vicegobernador regional de conformidad y en observancia a lo dispuesto en el artículo 30 de la LORG. Siendo de resaltar que este órgano electoral, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que el procedimiento de vacancia, al tener una naturaleza especial, se encuentra regulado por la ley de la materia, esto es la LOGR, y supletoriamente puede invocarse la aplicación de las normas y principios contenidos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG).

16. De esta manera, no es aplicable el artículo 90 del Reglamento de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, por no corresponder a la naturaleza del procedimiento de vacancia

17. Con relación a la votación de los miembros del Consejo Regional del Callao, se debe tener en cuenta que en aplicación supletoria del artículo 112, numeral 112.1, de la LPAG, se establece que “Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar”.

18. En este sentido, los miembros del consejo regional, en la tramitación del procedimiento de vacancia, están en la obligación de emitir su voto de forma motivada, ya sea a favor o en contra; siendo que de ser el caso se considere que la decisión a adoptar en el procedimiento de vacancia es contraria a ley, corresponderá a la autoridad regional respectiva dejar a salvo su voto; es decir, votar en contra, a fin de no incurrir en responsabilidad.

19. Así también, no se ha acreditado la existencia de vicios o defectos insubsanables en el procedimiento de vacancia seguido en contra de la referida autoridad que justifique o conduzca a la nulidad del procedimiento de vacancia, máxime si se tiene en cuenta que dicho procedimiento ha garantizado al recurrente el ejercicio de su derecho de defensa a través de los escritos de descargos presentados el 9 de octubre y el 8 de noviembre de 2019 (fojas 77 a 85, y 212 y 213) y del informe oral realizado en la sesión ordinaria de consejo regional de fecha 8 de noviembre de 2019 (fojas 236 a 257).

Análisis del caso en concreto

20. En el caso de autos, se verifica que el Consejo Regional del Callao declaró fundada la solicitud de vacancia por la causal de “dejar de residir, de manera injustificada hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia”, en tanto consideró que el vicegobernador Constantino Galarza Zaldívar, desde que asumió dicho cargo, no fijó su residencia dentro de la Región Callao.

21. Al respecto, la referida autoridad, hoy recurrente, manifestó que, si bien en su documento de identidad figura un domicilio fuera de la jurisdicción regional, dicho hecho no supone en modo alguno que no viva o domicilie en la jurisdicción del Callao, lo cual se encuentra acreditado con i) el contrato de alquiler certificado el 7 de octubre de 2019, ii) las seis declaraciones juradas y iii) el desempeño de sus funciones como vicegobernador del Gobierno Regional del Callao.

22. Ahora bien, a fin de acreditar la causal invocada, es importante realizar un análisis de los elementos mencionados en el considerando 2 de la presente resolución. Así, con relación al primer elemento de análisis, esto es, la residencia de la autoridad regional dentro de la circunscripción que representa, cabe señalar que dicho elemento se desprende de la lectura inicial de la causal que señala “dejar de residir”, la cual implica de forma necesaria e indispensable que la autoridad regional debe inicialmente residir en la región de la cual es representante.

23. La mencionada exigencia, esto es, el “deber de residencia”, tiene por finalidad garantizar el cumplimiento efectivo del principio de vinculación entre la autoridad regional y sus representados, de tal manera que la cercanía o el contacto directo de la autoridad regional con la región que representa permita garantizar la gobernabilidad y la eficacia en el ejercicio de la función pública.

24. Sin perjuicio de lo señalado, este órgano colegiado no pasa desapercibido que la referida exigencia fue determinada en concordancia con la exigibilidad de la residencia de la autoridad desde el momento en que participaba como candidato en las elecciones regionales, así el artículo 13 de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales (en adelante, LER), modificada por el artículo 2 de la Ley Nº 29470, vigente desde el 14 de diciembre de 2009 hasta el 5 de diciembre de 2017, señalaba como requisito para ser candidato el “acreditar residencia efectiva en la circunscripción en la que se postula y en la fecha de postulación, con un mínimo de tres años”. De esta manera, la autoridad, de forma anterior a su elección, tenía residencia en la región respecto de la cual fue elegido, siendo que la ausencia de dicha residencia daba lugar al proceso de vacancia.

25. Ahora bien, mediante el artículo 1 de la Ley Nº 30692, publicada el 5 de diciembre de 2017, vigente para las Elecciones Regionales 2018, se modificó el citado artículo 13 de la LER, estableciendo que para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad regional se requiere “Haber nacido en la circunscripción electoral para la que postula o domiciliar en ella en los últimos dos (2) años, respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de solicitudes de inscripción de listas de candidatos. Para el cumplimiento del presente requisito, es de aplicación el domicilio múltiple previsto en el Artículo 35º del Código Civil”. De esta manera, la citada modificación permite que la autoridad regional de forma anterior a su elección no necesariamente deba tener residencia en la región respecto de la cual es elegido, en tanto que para su participación en el proceso electoral basta con la acreditación de su nacimiento o la existencia del domicilio múltiple.

26. Llegado a este punto, resulta necesario señalar que si bien la Ley Nº 30692 establece modificaciones a la LER que involucra la flexibilización de los requisitos para ser candidato, dicha reforma es aplicable única y exclusivamente a los procesos de elecciones regionales, no existiendo modificación expresa o tácita respecto del procedimiento de vacancia establecido en la LOGR.

27. Así tampoco estamos frente ante una antinomia o un conflicto normativo, es decir, frente a la acreditación de situaciones en las que dos normas con similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, ya que las modificaciones establecidas en la LER no tienen efecto alguno respecto de la LOGR, en tanto ambas normas tienen distinto ámbito de aplicación, así vemos:

i) La LER, regula las condiciones o requisitos para ser candidato dentro de un proceso electoral, siendo que la redacción actual del artículo 13 de la LER admite un concepto amplio de domicilio, con la finalidad de maximizar la competitividad en la oferta política regional y el derecho al sufragio pasivo.

ii) La LOGR, regula los supuestos de vacancia de autoridades regionales dentro de un periodo de gobierno regional, a efecto de verificar aquellos casos en que la autoridad regional se encuentra impedida de continuar ejerciendo el cargo hasta el término del mandato para el cual fue elegido por encontrarse dentro de un supuesto de causal de vacancia.

28. El Tribunal Constitucional en la sentencia expedida en el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, del 24 de abril de 2006, define la antinomia como “aquella situación en que dos normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con la misma jerarquía normativa son incompatibles entre sí, por tener el mismo ámbito de validez”. En este sentido, en aplicación de dicha definición, se tiene que si bien tanto la LER y LOGR son leyes con la misma jerarquía normativa, ambas tienen un ámbito de validez temporal, espacial y personal diferente, conforme fue señalado en el considerando anterior.

29. En este sentido, no existiendo modificación alguna en el contenido de las causales de vacancia, en específico la causal contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, se tiene que se encuentra vigente y es exigible a la autoridad regional la obligación de residir en la región que representa, siendo que la ausencia de residencia o la falta de esta genera como consecuencia la vacancia de la autoridad.

30. Cabe resaltar que en caso de que la autoridad regional no haya acreditado residencia durante su participación como candidato en un proceso electoral, por haber cumplido con el requisito de “nacimiento”, dicha circunstancia no lo exime de residir en la circunscripción de la que es representante, así como tampoco lo autoriza a ausentarse de forma injustificada de su residencia en un plazo mayor a 180 días o por un término superior al establecido en uso de su licencia.

31. En este sentido, no resulta amparable el argumento referido a que la obligación de la residencia no es exigible a las autoridades regionales que al momento de su postulación acreditaron solo nacimiento, en tanto que una vez que se modifica la situación jurídica del candidato y pasa a ser autoridad regional, recae sobre este último el deber de residencia dentro de su región, a efecto de, como ya se dijo, asegurar y maximizar el principio de vinculación entre representante y representado.

32. Razonamiento en contrario significaría generar distinción en la aplicación de la causal de vacancia contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, entre autoridades regionales domiciliadas y autoridades regionales nacidas, distinción que no resulta razonable ni objetiva con relación a la finalidad perseguida por la causal de vacancia, esto es, evitar la ausencia o desvinculación de la autoridad regional respecto de sus representados.

33. En el caso concreto, el Consejo Regional del Callao consideró que el domicilio señalado en el Reniec y el declarado en el Formato Único de la Declaración Jurada de Hoja de Vida del vicegobernador regional, es decir, en José María Quiroga 339, en el distrito de Santiago de Surco en el departamento de Lima, pone en evidencia que la mencionada autoridad no tiene residencia en la región del Callao.

34. Al respecto, con relación al valor probatorio del domicilio señalado en el DNI, este Supremo Tribunal Electoral, mediante la Resolución Nº 718-2011-JNE, ha señalado que dicho documento constituye un medio de prueba privilegiado para acreditar el domicilio, pues no requiere de prueba instrumental adicional para considerar como verificado este requisito. Ante la falta de consignación domiciliaria del DNI en la circunscripción electoral correspondiente, se hace necesaria la acreditación a través de medios de prueba adicionales.

35. En este sentido, el hecho de que el DNI de Constantino Galarza Zaldívar muestre que este domicilia en el distrito de Santiago de Surco se constituye en un fuerte indicio a efecto de poner en duda la residencia de dicha autoridad dentro de la Región Callao, pues con vista al mencionado documento el referido vicegobernador regional no tendría un domicilio habitual y permanente dentro de la región Callao; por lo que en este extremo corresponde a dicha autoridad acreditar o demostrar residencia, conforme a los términos expuestos en el considerando 3 de este pronunciamiento.

36. Con relación a los medios probatorios aportados por la autoridad recurrente, obra en autos copia del contrato privado de arrendamiento, de fecha cierta de 7 de octubre de 2019, y seis declaraciones juradas que hacen constar que la referida autoridad tendría domicilio dentro de la región Callao, esto es en calle Juan Salcedo 417, urbanización San Joaquín, distrito de Bellavista, región Callao. Al respecto, este órgano colegiado observa:

a) En tanto la residencia se constituye en el espacio donde la persona fija su habitación de modo estable y habitual, y donde realiza labores cotidianas o naturales propias de todo ser humano, esta debe ser acreditada de forma sistemática a través de diversos instrumentales que tengan por finalidad demostrar que la autoridad regional domicilia de forma permanente, habitual y cotidiana en la región del Callao.

b) El referido contrato de arrendamiento, en tanto documento privado de fecha cierta de 7 de octubre de 2019, por sí mismo acredita que la referida autoridad tiene un domicilio en la región Callao a partir de la referida fecha. Siendo de resaltar que, para este órgano colegiado, a partir de la fecha cierta se genera certeza respecto de la existencia del mencionado documento; ello en aplicación supletoria del artículo 245 del Código Procesal Civil.

c) Las seis declaraciones juradas, por sí solas, carecen de valor probatorio en tanto han sido incorporadas como prueba documental de naturaleza privada, sin fecha cierta.

d) Tanto el contrato de arrendamiento como las declaraciones juradas están orientadas a señalar que la referida autoridad tiene domicilio en la región Callao; sin embargo, de la valoración aislada o de la valoración en conjunto de dichos medios probatorios, en modo alguno se puede concluir que la referida autoridad regional tiene residencia en dicha circunscripción territorial, máxime si se tiene en cuenta que el domicilio señalado en el DNI, ubicado en el distrito de Santiago de Surco, no fue cambiado debido a que este se constituye en el domicilio familiar de la citada autoridad, conforme se encuentra declarado en el escrito de apelación.

37. Con relación al segundo elemento, ausencia injustificada de la residencia ubicada en la circunscripción regional, se debe tener en cuenta que, en tanto la autoridad regional no ha cumplido con acreditar residencia permanente, habitual y cotidiana dentro de la región Callao desde el momento en que asumió el cargo para el cual fue elegido, este órgano colegiado no tiene certeza de que la mencionada autoridad tenga o haya tenido residencia dentro de la región Callao, por el contrario se tiene certeza que la residencia de dicha autoridad se encuentra en el distrito de Santiago de Surco, el cual según su propia declaración se constituye en el domicilio familiar.

38. En este punto, es importante resaltar que si bien, como lo señala la autoridad regional en su escrito de apelación, debido a la naturaleza propia del ejercicio de las funciones que desempeña el recurrente como vicegobernador regional se determina el domicilio laboral de dicha autoridad dentro de la circunscripción de la región Callao, también se debe tener en cuenta que la naturaleza de dicho domicilio es insuficiente a efecto de acreditar residencia.

39. Respecto al tercer elemento, continuidad de la ausencia injustificada de la residencia dentro de la jurisdicción regional por más de 180 días, o por un tiempo igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia, este Supremo Tribunal Electoral considera que este elemento se encuentra acreditado de forma suficiente en la medida en que la autoridad regional no ha logrado demostrar el cambio de su residencia, ubicada en el distrito de Santiago de Surco, a la región Callao; así, dicha ausencia se viene dando en periodo continuo desde el momento en que la referida autoridad regional asumió el cargo para el cual fue elegido.

40. Por las consideraciones expuestas, al haberse corroborado, de manera fehaciente, la configuración de la causal de vacancia contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, corresponde declarar infundado el recurso de apelación y confirmar la resolución venida en grado.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto en minoría del señor magistrado Jorge Armando Rodríguez Vélez, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE, POR MAYORÍA

Artículo Primero.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao; y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el extremo que declaró fundado el pedido de vacancia de la citada autoridad por la causal de dejar de residir, de manera injustificada hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Artículo Segundo.- DEJAR SIN EFECTO la credencial que le fuera otorgada a Constantino Galarza Zaldívar, identificado con DNI 10545112, como vicegobernador del Consejo Regional del Callao, con motivo de las Elecciones Regionales y Municipales 2018.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TICONA POSTIGO

ARCE CÓRDOVA

CHANAMÉ ORBE

CHÁVARRY CORREA

Concha Moscoso

Secretaria General

Expediente Nº JNE.2019006061

CALLAO

VACANCIA

recurso de apelación

Lima, veintidós de enero de dos mil veinte.

EL VOTO EN MINORÍA DEL SEÑOR MAGISTRADO JORGE ARMANDO RODRÍGUEZ VÉLEZ, MIEMBRO DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

Con relación al recurso de apelación interpuesto por Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, en contra del Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el extremo que declaró fundado el pedido de vacancia de la citada autoridad por la causal de dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, emito el presente voto en mérito a los siguientes argumentos:

1. La causal de vacancia contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante, LOGR), señala que “El cargo de [Gobernador, Vicegobernador] y Consejero del Gobierno Regional vaca por dejar de residir, de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia”.

2. Asimismo, el artículo 13 de Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales (en adelante, LER), establece los requisitos para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad regional, cuyo contenido ha variado conforme a lo siguiente:

- El 15 de marzo de 2002 se publica la LER, cuyo artículo 13 en su texto original establecía como “requisito para ser candidato” el haber nacido o tener residencia efectiva en la región a la que postula.

- El 14 de diciembre de 2009, el artículo 2 de la Ley Nº 29470 dispuso la modificación del citado artículo 13, eliminando como requisito para ser candidato la vinculación por nacimiento, y dejando subsistente el requisito de la residencia.

- El 5 de diciembre de 2017, mediante el artículo 1 de la Ley Nº 30692 se dispuso una nueva modificatoria del referido artículo 13, señalando como requisito para ser candidato la acreditación de domicilio o nacimiento, eliminando la vinculación por residencia.

3. Conforme a lo señalado en el considerando anterior, se tiene que la nueva redacción del artículo 13 de la LER, vigente desde el 6 de diciembre de 2017, presenta una flexibilización respecto de los requisitos para ser candidato a un cargo de elección popular de alcance regional, en la medida que ya no resulta exigible la acreditación de un domicilio único, estable y habitual “residencia”, sino que para ser candidato a un cargo regional bastará con la acreditación del nacimiento o domicilio múltiple.

4. La modificación realizada al artículo 13 de la LER, introducida por el artículo 1 de la Ley Nº 30692, no solo permite maximizar la competitividad en la oferta política regional sino que busca primar el derecho al sufragio pasivo y el derecho a la participación política de quienes buscan participar en un proceso electoral de alcance regional. Dicha finalidad fue objeto de pronunciamiento por parte de quien suscribe el presente voto, a través de la Resolución Nº 2135-2014-JNE, de fecha 26 de agosto de 2014, esto es mucho antes de la referida modificatoria:

10. En opinión del suscrito, con el objeto de ampliar el derecho de participación política de quienes aspiran a participar en un proceso electoral municipal o regional se hace necesario incorporar al debate nacional la posibilidad de prescindir del requisito de domicilio y de residencia en el marco de las elecciones municipales y regionales, respectivamente, en atención a que, a mi juicio, la sola postulación de un ciudadano a ocupar algún cargo de elección popular de determinado distrito, provincia o región, no solo evidencia el arraigo del candidato y su identificación con tal comunidad, sino también constituye una expresión de manifestación de voluntad de dicho candidato de aportar al desarrollo de la jurisdicción por la cual postula, máxime cuando, finalmente, será el electorado de esa circunscripción quien con su voto evalúe la aptitud y capacidad del candidato para ejercer tal cargo.

11. A partir de dicha consideración, además, no cabría objetar la participación de un ciudadano que habiendo estado en el extranjero, una vez de vuelta en el Perú, tiene claro su deseo de participar en el desarrollo de su distrito, provincia o región, puesto que si bien dicho ciudadano se ausentó del país, sea por razones de estudios, trabajo, entre otras, tales circunstancias no puede llevar a concluir que este se desligó de su comunidad. Piénsese, por ejemplo, en aquellas personas que, residiendo en el extranjero, envían remesas a su familia, para ser invertidas en el Perú, o en aquellas que, también desde el extranjero, cumplen con sus obligaciones civiles, tributarias, etcétera. De ahí que, no sería válido que a su regreso se les restringa su derecho a la participación política exigiéndoles el cumplimiento del requisito antes mencionado, impidiéndoles con ello participar en la vida política de su país.

5. Ahora bien, tal modificación del artículo 13 de la LER ha generado un cambio cuyas consecuencias se extienden más allá de los requisitos de postulación a una candidatura y que se reflejan en las condiciones que el candidato debe mantener de ser electo autoridad, advirtiéndose los siguientes escenarios:

- Hasta 2017, para ser candidato en un proceso electoral de alcance regional, se exigía como requisito la residencia, siendo que en caso de que el candidato juramente como autoridad regional, el deber de residencia se mantenía durante el ejercicio del cargo; y en caso de incumplimiento a dicho deber, se aplicaba la causal de vacancia contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR.

- A partir de 2018, para ser candidato en un proceso electoral de alcance regional se elimina el requisito de residencia y, en su lugar, se exige el requisito de “nacimiento” o “domicilio múltiple” en la circunscripción por la que se postula, de tal manera que, una vez culminado el proceso electoral, nos podemos encontrar con autoridades regionales que nacieron en la región que representan pero que no tienen domicilio o residencia en la región.

6. Por consiguiente, en opinión del suscrito, al advertirse que la causal de vacancia por dejar de residir en la región durante un determinado periodo de tiempo, contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, encuentra plena correspondencia con lo dispuesto en el artículo 13 de la LER, que regula los requisitos de candidaturas en procesos electorales de alcance regional y, en tal medida, corresponde que dicha causal de vacancia sea interpretada con arreglo a las modificaciones legales efectuadas al referido artículo 13 de la LER.

7. En ese sentido, a fin de la evaluación de la causal de vacancia prevista en el artículo 30 de la LOGR, corresponde considerar la aplicación del domicilio múltiple previsto en el artículo 35 del Código Civil como supuesto para acreditar el requisito de permanencia exigido a las autoridades regionales, en la medida en que dicha aplicación ha sido incorporada al artículo 13 de la LER, a efectos de los requisitos de postulación a cargos regionales.

8. De tal forma, la causal de vacancia contenida en el numeral 4 del artículo 30 de la LOGR, mantendría concordancia con las disposiciones del artículo 13 de la LER, y cumpliría con su finalidad, tal es evitar la ausencia prolongada e injustificada de las autoridades regionales respecto de la circunscripción en la que son representantes, priorizando la presencia efectiva y permanente de la autoridad regional en su respectiva región, por cuanto dicha permanencia se encuentra garantizada con la acreditación del domicilio múltiple de sus autoridades, una de cuyas manifestaciones es el domicilio laboral.

9. Ahora bien, en el caso concreto, el acuerdo de consejo regional, materia de apelación, declaró fundado el pedido de vacancia del vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, por considerar que no cumplió con fijar su residencia dentro de la región del Callao, luego de asumir el cargo, sino que continuó residiendo en el distrito de Surco, conforme consigna su DNI y su Declaración Jurada de Hoja de Vida presentada en las Elecciones Regionales y Municipales 2018.

10. Por su parte, la referida autoridad, hoy recurrente, manifestó que si bien en su documento de identidad figura un domicilio fuera de la jurisdicción regional, dicho hecho no supone en modo alguno que no viva o domicilie en la jurisdicción del Callao, lo cual se encuentra acreditado con i) el contrato de alquiler certificado el 7 de octubre de 2019, ii) las seis declaraciones juradas y iii) el desempeño de sus funciones como vicegobernador del Gobierno Regional del Callao.

11. Al respecto, se verifica que la autoridad en cuestión fue electa en las Elecciones Regionales de 2018, en las cuales, conforme a la aplicación de las modificaciones al artículo 13 de la LER, los candidatos a cargos de autoridad regional podían reunir el segundo requisito de postulación previsto en dicho artículo por dos formas: a) haber nacido en la circunscripción electoral para la que postulan, o b) domiciliar en ella en los últimos dos años respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de solicitudes de inscripción, admitiéndose para ello el domicilio múltiple.

12. Así, el primer supuesto fue el caso de la autoridad en mención, quien cumplió el requisito de postulación del artículo 13 de la LER por su lugar de nacimiento dentro de la región Callao, mas no por consideraciones de su domicilio.

13. En este sentido, en la medida en que el requisito de residencia no le fue exigible a dicha autoridad para participar como candidato en las Elecciones Regionales de 2018 dentro de la región Callao, no resultaría razonable que, para evitar la vacancia del cargo, se le exija a la autoridad no dejar de residir en la región, o mantener residencia en la misma, según el significado dado a dicho término antes de la modificación del artículo 13 de la LER, en tanto dicha autoridad no tuvo que reunir tal condición para postular al cargo que ahora ejerce, por no ser requisito legal, como sí lo son el haber nacido en la región o domiciliar en la misma incluso con domicilio múltiple.

14. Por lo tanto, la interpretación de la causal de vacancia en cuestión, como norma restrictiva de derechos, no puede extenderse a situaciones no contempladas expresamente en la misma. De ahí que, al advertirse que la causal en cuestión tiene como premisa de la vacancia el dejar de residir en la región, se advierte que esta no resulta aplicable a las nuevas situaciones generadas a partir de la entrada en vigencia de la modificatoria del artículo 13 de la LER, por cuanto no existe mandato legal expreso que obligue a las autoridades regionales, que nacieron en la región que representan, a fijar residencia dentro de la misma, de forma inmediata a su elección.

15. Ahora bien, estando a los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la defensa de la autoridad, respecto a la acreditación de un domicilio múltiple derivado del desempeño de sus funciones como vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, se advierte que resulta razonable el señalamiento de tal situación para acreditar un domicilio múltiple constituido por su domicilio laboral, donde realiza labores cotidianas propias de su desempeño como autoridad.

16. Por consiguiente, en mi opinión, siendo que la causal de vacancia invocada tiene por finalidad evitar la ausencia prolongada e injustificada de la autoridad regional respecto de la circunscripción de la que es representante, en este sentido, los actuados del presente expediente no acreditan que la autoridad haya estado ausente o ajena a la región Callao, y, por el contrario, se encuentra acreditado su domicilio en la región, por lo que los hechos invocados no se encuentran enmarcados dentro de la causal de vacancia en cuestión.

En consideración a los argumentos expuestos, MI VOTO ES por que se declare FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Constantino Galarza Zaldívar, vicegobernador del Gobierno Regional del Callao, y se REVOQUE el Acuerdo de Consejo Regional Nº 062, de fecha 8 de noviembre de 2019, en el extremo que declaró fundado el pedido de vacancia de la citada autoridad por la causal de dejar de residir de manera injustificada, hasta un máximo de ciento ochenta (180) días en la región o, por un término igual al máximo permitido por Ley, para hacer uso de licencia, prevista en el numeral 4 del artículo 30 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

SS.

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

1855647-1