Confirman el Acuerdo Municipal Nº 035-2024-MPCH/A, que desestimó solicitud de vacancia en contra de regidoras del Concejo Provincial de Chiclayo, departamento de Lambayeque

Resolución Nº 0262-2024-JNE

Expediente Nº JNE.2024001568

CHICLAYO - LAMBAYEQUE

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, nueve de setiembre de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Mahdi Ninoshka Herrera Sandoval (en adelante, señora recurrente) en contra del Acuerdo Municipal Nº 035-2024-MPCH/A, de 15 de abril de 2024, que desestimó su solicitud de vacancia en contra de doña María Mercedes Quispe Alejandría y doña Amariles de la Cruz Castro Huerta, regidoras del Concejo Provincial de Chiclayo, departamento de Lambayeque (en adelante, señoras regidoras), por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

PRIMERO. ANTECEDENTES

1.1. El 28 de febrero de 2024, la señora recurrente solicitó las vacancias de las señoras regidoras, por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM. Al respecto, alegó lo siguiente:

a) En el “acta de visita y verificación” del 6 de febrero de 2024, consta lo siguiente:

- Las señoras regidoras se presentaron en el parque infantil de las oficinas de la Subgerencia de Promoción de la Familia.

- Se comunicaron vía telefónica con doña Rossana Lamadrid Pasco, coordinadora de la Oficina Municipal de Atención a las Personas con Discapacidad (OMAPED), quien, en ese momento, estaba realizando gestiones para la donación de sillas de ruedas.

- En ese contexto, le solicitaron a don Ángel Huiman Silva, controlador del Área de Asistencia de Empleados, la tarjeta de doña Rossana Lamadrid Pasco, con lo que verificaron que la referida servidora no había marcado asistencia ese día.

- Por otro lado, las señoras regidoras solicitaron las papeletas de salida, observando la existencia de papeletas en blanco firmadas por don Joel José Olivera Coronado, controlador del Área de Asistencia de Empleados.

- Seguidamente, las señoras regidoras se apersonaron a la Gerencia de Recursos Humanos para que se levante un acta con relación a los precitados sucesos.

- La gerente de Recursos Humanos dispuso el pase del acta a la Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios (STPAD) y a la Subgerencia de Promoción de la Familia.

- En la referida acta se consignan los sellos y firmas de las señoras regidoras, de la gerente de Recursos Humanos y de don Ángel Huiman Silva.

b) De lo expuesto, se advierte que se dispuso que la gerente de Recursos Humanos derive el trámite correspondiente respecto a los sucesos mencionados, con lo que se generó el Expediente Nº 639516 y se efectuaron diversas actuaciones administrativas, entre ellas, se comunicó a la Gerencia Municipal, a la STAPD y al Área de Remuneraciones para que realicen el descuento y acciones sancionadoras en contra de doña Rossana Lamadrid Pasco.

c) Las faltas e incumplimientos de obligaciones de los trabajadores municipales están sujetas a normas y directivas especiales que son supervisadas y verificadas por los jefes inmediatos de los trabajadores y por la Gerencia de Recursos Humanos, mas no por los regidores.

d) No obstante, aun cuando las señoras regidoras se presentaron para fiscalizar la gestión municipal que realiza la Subgerencia de Promoción de la Familia, en realidad, ejercieron funciones de control y supervisión, que son exclusivas de la Gerencia de Recursos Humanos, evidenciándose, además, un hostigamiento laboral en contra de doña Rossana Lamadrid Pasco.

e) Finalmente, cabe precisar que las señoras regidoras no forman parte de la Comisión de Desarrollo Social.

A efectos de acreditar los hechos expuestos, adjuntó los siguientes documentos:

a) Copia del acta de visita y verificación del 6 de febrero de 2024.

b) Copia de las actuaciones administrativas generadas por la Gerencia de Recursos Humanos (Expediente Nº 639516).

1.2. El 26 de marzo de 2024, las señoras regidoras presentaron sus descargos con los siguientes argumentos:

a) Es cierto que las suscritas no conforman la Comisión de Desarrollo Social; no obstante, en su calidad de regidoras, pueden asistir a las reuniones de la citada comisión, pero sin voz ni voto.

b) La visita y verificación realizada el 6 de febrero de 2024, se dio de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 10 de la LOM, en la que se establece su función de fiscalización.

c) Es falso que las suscritas hayan dispuesto el trámite de actuaciones administrativas con relación a los hechos advertidos, toda vez que dicha disposición fue efectuada por la Gerencia de Recursos Humanos, tal como se advierte del acta de visita y verificación.

1.3. En la sesión extraordinaria de concejo del 15 de abril de 2024, el Concejo Provincial de Chiclayo acordó desestimar la solicitud de vacancia, por siete (7) votos a favor y ocho (8) votos en contra (las regidoras cuestionadas votaron en contra). La decisión fue formalizada a través del Acuerdo Municipal Nº 035-2024-MPCH/A, de la misma fecha.

Cabe precisar que, a la referida sesión extraordinaria de concejo, asistieron todos los miembros del concejo municipal.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 29 de abril de 2024, la señora recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo Municipal Nº 035-2024-MPCH/A, bajo los siguientes argumentos:

a) El concejo no determinó ni precisó si las actuaciones desplegadas por las señoras regidoras se encuentran dentro de sus atribuciones de fiscalización.

b) Así, no se ha valorado que, ante la ausencia o falta de doña Rossana Lamadrid Pasco, correspondía que su jefe inmediato o la Gerencia de Recursos Humanos requieran un informe de inasistencia o dispongan el descuento correspondiente.

c) Tampoco se ha valorado que las señoras regidoras llamaron por teléfono a doña Rossana Lamadrid Pasco para que informe el motivo de su ausencia y, además, llamaron a la Subgerencia de Promoción de la Familia para comunicarle lo sucedido, pese a que no forma parte de sus atribuciones.

d) No se ha valorado que las señoras regidoras solicitaron la tarjeta de control de asistencia de doña Rossana Lamadrid Pasco, a pesar de que esta acción le corresponde a su jefe inmediato o a la Gerencia de Recursos Humanos.

e) Del mismo modo, no se ha valorado que las señoras regidoras solicitaron al controlador del Área de Asistencia de Empleados que exhiba las papeletas de salida de personal, pese a que esta acción le compete a la Gerencia de Recursos Humanos.

f) No se ha valorado que, el 6 de febrero de 2024, las señoras regidoras se presentaron ante la Gerencia de Recursos Humanos para levantar un acta de visita y verificación; asimismo, que solicitaron a dicha gerencia que adoptaran acciones administrativas, esto es, disponer que los actuados se deriven a la STPAD y a la Subgerencia de Promoción de la Familia.

2.2. Con el escrito presentado el 9 de setiembre de 2024, la las señoras regidoras designaron como su abogado a don Julio César Purihuamán Rojas y solicitó que se le conceda el uso de la palabra en la vista de la causa.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la LOM

1.1. El artículo 8 prescribe que la administración municipal está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para la municipalidad.

1.2. El numeral 4 del artículo 10 señala que corresponde a los regidores la atribución y obligación de desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal.

1.3. El artículo 11 determina que:

Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.

En el TUO de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)

1.4. El artículo 99 indica lo siguiente:

Artículo 99.- Causales de abstención

La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:

[…]

3. Si personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.

En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE)

1.5. En las Resoluciones Nº 481-2013-JNE, Nº 137-2015-JNE, Nº 220-2020-JNE, Nº 783- 2021-JNE y Nº 381-2022-JNE, el Pleno del JNE señaló que, para la configuración de la causa de vacancia, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.

b) El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

1.6. En las Resoluciones Nº 210-2009-JNE, Nº 137-2015-JNE y Nº 783-2021-JNE, este órgano colegiado enfatizó que la finalidad de la prohibición del artículo 11 de la LOM no es otra que la de evitar la disminución de la función fiscalizadora sobre el propio gobierno municipal del que se es parte.

En el Reglamento de Audiencias Públicas del JNE1 (en adelante, Reglamento de Audiencias)

1.7. El numeral 9.2. del artículo 9 determina:

Artículo 9.- De los tipos de audiencias públicas

[…]

9.2. Según el proceso jurisdiccional de competencia del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, se dividen en:

a) Audiencias públicas referidas a expedientes sobre procesos electorales o consultas populares.

b) Audiencias públicas referidas a expedientes cuya naturaleza es distinta a los procesos electorales o consultas populares señaladas en el literal anterior.

1.8. El numeral 17.3. del artículo 17 dispone:

Artículo 17.- Acreditación de abogados y solicitud de informe oral

La acreditación de abogados y solicitud de informe oral se sujeta a las siguientes reglas:

[…]

17.3. El uso de la palabra en la audiencia pública debe ser solicitado por escrito, teniendo en cuenta lo siguiente:

a) En el supuesto previsto en el artículo 9, numeral 9.2., literal a), del presente reglamento, dentro de un día calendario de notificada la citación a audiencia pública.

b) En el supuesto precisado en el artículo 9, numeral 9.2., literal b), del presente reglamento, dentro del tercer día hábil de notificada la citación a audiencia pública.

La solicitud de uso de la palabra presentada fuera del plazo establecido en el numeral 17.3. deviene en improcedente.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del JNE2 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)

1.9. El artículo 16 contempla:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de [la] publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resultan aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

2.2. Asimismo, cabe precisar que la citación a la audiencia pública virtual de la fecha fue notificada a las partes el 2 de setiembre de 2024, tal como consta en las Notificaciones Nº 5494-2024-JNE, Nº 5495-2024-JNE y Nº 5498-2024-JNE. En ese sentido, el plazo para solicitar el uso de la palabra en la vista de la causa vencía el 5 de setiembre de 2024; sin embargo, las señoras regidoras solicitaron el uso de la palabra a través de su escrito del 9 de setiembre de 2024 (ver SN 1.7. y 1.8.), esto es, de manera extemporánea.

Sobre la participación de las autoridades cuestionadas en la sesión de concejo municipal

2.3. De manera previa al análisis de la cuestión de fondo, es necesario señalar que el TUO de la LPAG (ver SN 1.4.) establece que la autoridad administrativa debe abstenerse de participar en asuntos de su competencia cuando tenga un interés en el tema que se trate o cuyo resultado de la cuestión a definir afecte su situación. Para el caso de los procedimientos de vacancia y suspensión municipal, este Supremo Tribunal Electoral es de la opinión de que los alcaldes y regidores de las municipalidades del país no deben participar en la deliberación ni votación de los mencionados procedimientos dirigidos en su contra, sin que ello afecte su derecho de defensa, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, dado que previsiblemente se manifestarán en contra de un probable resultado que les afecte en su situación, temporal o permanente, a nivel municipal.

2.4. En ese sentido, se verifica que, en la sesión extraordinaria de concejo del 15 de abril de 2024, las señoras regidoras votaron en contra de su propia vacancia, en contravención al deber de abstención por parte de la autoridad cuestionada (ver SN 1.4.); sin embargo, dado que con ello no se altera el sentido de la decisión adoptada por el concejo municipal, en atención del principio de economía procesal, se continuará con el análisis del caso materia de alzada.

Respecto a la causa de vacancia invocada

2.5. Con el propósito de determinar la configuración de la causa imputada, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en su jurisprudencia, ha considerado la necesidad de acreditar la concurrencia de dos presupuestos: a) que el acto ejecutado por el regidor cuestionado debe constituir una función administrativa o ejecutiva, y b) que dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor (ver SN 1.5.).

2.6. Por función administrativa o ejecutiva debe entenderse a toda actividad o toma de decisión que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos. De ahí que, cuando el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.3.) establece la prohibición de realizar función administrativa o ejecutiva a los regidores, determina que estas autoridades no están facultadas para tomar decisiones sobre la administración, dirección, gerencia u otro de los órganos que comprenden la estructura municipal, ni para ejecutar las acciones asignadas a estos.

2.7. Esta disposición responde a que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.2.), los regidores cumplen, fundamentalmente, una función fiscalizadora, lo cual les impide asumir funciones administrativas o ejecutivas, ya que entrarían en un conflicto de intereses al asumir el doble papel de fiscalizar y ejecutar.

Del caso concreto

2.8. Se atribuye a las señoras regidoras haber realizado actos administrativos al supervisar la asistencia de la trabajadora doña Rossana Lamadrid Pasco, así como pedir la exhibición de las papeletas de salida en blanco, firmadas por don Joel José Olivera Coronado, controlador del Área de Asistencia de Empleados, pese a que dichas acciones le competen al jefe inmediato de dichos trabajadores o a la Gerencia de Recursos Humanos.

Asimismo, la señora recurrente alega que las autoridades cuestionadas pidieron a la Gerencia de Recursos Humanos que se levante un acta de visita y verificación sobre los hechos observados, y dispusieron que dicha gerencia eleve la citada acta a la STAPD, así como a la Subgerencia de Promoción de la Familia y a la Gerencia de Desarrollo Social y Promoción de la Familia.

2.9. En esa medida, en el caso que nos ocupa, se debe verificar si las señoras regidoras realizaron actos que estuvieren fuera de sus competencias, esto es, actos administrativos o ejecutivos. De ser así, se debe determinar si dicha actuación menoscabó sus funciones fiscalizadoras.

2.10. Ahora bien. el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.2.) establece que los regidores tienen como atribución fiscalizar la gestión municipal, entendida como aquellas actuaciones que lleva a cabo la administración municipal bajo la dirección del alcalde y conformada por la gerencia municipal y los diferentes órganos de línea y de apoyo que forman parte de la estructura municipal (ver SN 1.1.).

2.11. En esa medida, corresponde a los regidores fiscalizar la actuación realizada por el alcalde y los órganos de la administración edil, con el propósito de verificar el estricto cumplimiento de las funciones que les fueron asignadas por la Constitución Política del Perú, las leyes y otras normas especiales (por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funciones - ROF de la entidad edil).

2.12. El presente caso, de la lectura del acta de visita y verificación levantada el 6 de febrero de 2024, se advierte lo siguiente:

a. En dicha fecha, las señoras regidoras se apersonaron a las instalaciones de la OMAPED, la Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente (DEMUNA) y del Centro Integral de Atención al Adulto Mayor (CIAM) de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, departamento de Lambayeque.

b. Cuando llegaron a la OMAPED, no encontraron a la coordinadora, doña Rossana Lamadrid Pasco, por lo que se comunicaron con ella, quien les indicó que estaba realizando gestiones para la donación de sillas de rueda.

c. Luego, las señoras regidoras se entrevistaron con la subgerente de Promoción de la Familia, quien indicó que no le había dado permiso a doña Rossana Lamadrid Pasco.

d. Asimismo, las señoras regidoras solicitaron la tarjeta de asistencia de la citada servidora, y observaron que no había marcado asistencia para ese día.

e. En ese acto, también observaron la existencia de papeletas de salida en blanco, pero firmadas por don Joel José Olivera Coronado, controlador de asistencia.

f. Al finalizar el acto, “la gerente de Recursos Humanos dispone el pase de la presente acta a la Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos, con copia a la Subgerencia de Promoción de la Familia y Gerencia de Desarrollo Social y Promoción de la Familia”.

2.13. Como se observa, es cierto que las señoras regidoras acudieron a las instalaciones de la OMAPED, la DEMUNA y del CIAM para verificar que los órganos de la entidad edil estén cumpliendo sus funciones. Al percatarse de ciertas irregularidades —ausencia de la coordinadora de OMAPED y la existencia de papeletas de salida en blanco, pero firmadas por el controlador de asistencia—, las señoras regidoras comunicaron dichos sucesos a la Subgerencia de Promoción de la Familia y a la Gerencia de Recursos Humanos, y le solicitaron que se levante un acta en la que se deje constancia de lo observado.

2.14. En tal sentido, fue la Gerencia de Recursos Humanos la que dispuso que el acta de visita y verificación sea remitida a la STPAD, así como a las áreas de las que dependen los trabajadores involucrados, esto es, a la Subgerencia de Promoción de la Familia y a la Gerencia de Desarrollo Social y Promoción de la Familia. En concordancia con ello, en los actuados se advierte que se siguió el siguiente trámite:

a. Con el Memorando Nº 774-2024-MPCH/GRRHH, del 7 de febrero de 2024, la Gerencia de Recursos Humanos puso en conocimiento del Gerente de Desarrollo Social y Promoción de la Familia el acta de visita y verificación, para los fines correspondientes.

b. Con el Memorando Nº 775-2024-MPCH/GRRHH, del 7 de febrero de 2024, la Gerencia de Recursos Humanos puso en conocimiento de doña Rossana Lamadrid Pasco el acta de visita y verificación, para que realice sus descargos.

c. Con el Memorando Nº 776-2024-MPCH/GRRHH, del 7 de febrero de 2024, la Gerencia de Recursos Humanos puso en conocimiento de don Joel José Olivera Coronado el acta de visita y verificación para que realice sus descargos.

d. Con el Informe Nº 004-2024/GRRHH, del 11 de febrero de 2024, don Joel José Olivera Coronado presentó sus descargos ante la Gerencia de Recursos Humanos.

e. Con el escrito del 12 de febrero de 2024, doña Rossana Lamadrid Pasco presentó sus descargos ante la Gerencia de Recursos Humanos.

f. Con el Memorándum Nº 1023-2024-MPCH/G.RR.HH., del 21 de febrero de 2024, la gerente de Recursos Humanos remitió a la STPAD los descargos de los trabajadores implicados y los demás actuados para que inicie las investigaciones preliminares de acuerdo con sus atribuciones.

2.15. De lo expuesto, se concluye que las acciones adoptadas para la investigación sobre los hechos observados por las señoras regidoras con relación a doña Rossana Lamadrid Pasco y a don Joel José Olivera Coronado, trabajadores de la Subgerencia de Promoción de la Familia, fueron dispuestas y realizadas por la Gerencia de Recursos Humanos, de acuerdo con sus atribuciones sobre la gestión del personal municipal.

2.16. Por consiguiente, el argumento de la señora recurrente, al indicar que las señoras regidoras dispusieron la remisión del acta de visita y verificación a los diferentes órganos de la municipalidad, carece de sustento.

2.17. En suma, no está acreditado que las señoras regidoras hayan realizado alguna acción que haya estado fuera de sus competencias de fiscalización de la gestión municipal; siendo así, no se cumple con el primer elemento de la causa invocada.

2.18. Por dichas consideraciones, corresponde desestimar el recurso de apelación y confirmar el acuerdo de concejo que fue impugnado por la señora recurrente.

2.19. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.9.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la presidencia de la señora magistrada Martha Elizabeth Maisch Molina, por ausencia del presidente titular, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Mahdi Ninoshka Herrera Sandoval; en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo Municipal Nº 035-2024-MPCH/A, de 15 de abril de 2024, que desestimó su solicitud de vacancia en contra de doña María Mercedes Quispe Alejandría y doña Amariles de la Cruz Castro Huerta, regidoras del Concejo Provincial de Chiclayo, departamento de Lambayeque, por la causa de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución Nº 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General

1 Aprobado mediante la Resolución N.° 0131-2023-JNE, publicada el 21 de agosto de 2023 en el diario oficial El Peruano.

2 Aprobado mediante la Resolución N.° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

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