Confirman el Acuerdo de Concejo Nº 107/2023-MPL, que desaprobó solicitud de vacancia presentada en contra de regidor del Concejo Provincial de Lambayeque, departamento de Lambayeque

Resolución N° 0122-2024-JNE

Expediente N° JNE.2023003403

LAMBAYEQUE - LAMBAYEQUE

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, ocho de mayo de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Deliz Armando Ventura Llontop (en adelante, señor recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo N° 107/2023-MPL, del 27 de noviembre de 2023, que desaprobó la solicitud de vacancia presentada en contra de don Edmundo Saavedra Agurto, regidor del Concejo Provincial de Lambayeque, departamento de Lambayeque (en adelante, señor regidor), por la causa de infracción a las restricciones de contratación, contemplada en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM); y teniendo a la vista el Expediente N° JNE.2023002729.

Oído: el informe oral.

PRIMERO.- ANTECEDENTES

La solicitud de declaratoria de vacancia

1.1. El 13 de octubre de 2023, el señor recurrente presentó ante el Jurado Nacional de Elecciones su solicitud de vacancia en contra del señor regidor al considerar que incurrió en infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM -solicitud que fue trasladada al Concejo Provincial de Lambayeque, a través del Auto N° 1, del 16 de octubre de 2023, tramitado en el Expediente N° JNE.2023002729-, argumentando esencialmente lo siguiente:

a) El señor regidor, en calidad de proveedor, ha contratado con las Municipalidades Distritales de Jayanca, Pacora y Túcume, que pertenecen al ámbito territorial de la provincia de Lambayeque, por lo que recibió la suma de S/ 6 700.00.

b) El 12 de setiembre de 2023, en un programa radial, el señor regidor manifestó que recibió los pagos de las referidas municipalidades distritales por concepto de avisos publicitarios.

1.2. Para acreditar los hechos expuestos, el señor recurrente adjuntó, entre otros, los siguientes documentos:

a) Copia del Acta de Proclamación de Resultados de Cómputo y de Autoridades Municipales Provinciales Electas, del 27 de octubre de 2022.

b) Impresión de captura de pantalla de la Consulta de Proveedores del Estado, del portal de Transparencia Económica.

Descargo de la autoridad cuestionada

1.3. El 24 de noviembre de 2023, el señor regidor presentó su escrito de descargo, alegando que:

a) Hay una mala lectura y, en consecuencia, una mala interpretación y aplicación de la causa de vacancia.

b) La causa de vacancia tiene como finalidad proteger los bienes de la misma municipalidad en la que ejercen los cargos y labores los servidores del Estado.

c) “[Sí] ha celebrado contrato de provisión de servicios con las municipalidades distritales de Jayanca, Pacora y Túcume”.

d) No es competencia de la Municipalidad Provincial de Lambayeque determinar las responsabilidades que hubiera lugar por las contrataciones realizadas con otras municipalidades distritales.

Decisión del Concejo Provincial de Lambayeque sobre la solicitud de vacancia

1.4. En sesión extraordinaria del 24 de noviembre de 2023, el Concejo Provincial de Lambayeque desaprobó la solicitud de vacancia al no haber alcanzado el voto aprobatorio de los dos tercios del número legal de sus miembros -nueve (9) votos en contra y cuatro (4) a favor (el señor regidor votó)-. Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo N° 107/2023-MPL, del 27 de noviembre de 2023.

En la referida sesión, participaron el señor recurrente y el señor regidor, cada cual representado por su abogado defensor. Ambos letrados informaron de manera oral sus alegatos respectivos: el primero reiteró los hechos detallados en el escrito de vacancia, el segundo alegó, esencialmente, que la prohibición es contratar con la misma municipalidad. Ante dichas exposiciones, el Concejo Provincial de Lambayeque -como órgano de primera instancia- adoptó la indicada decisión.

SEGUNDO.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 28 de diciembre de 2023, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N° 107/2023-MPL, bajo similares argumentos a los expuestos en su solicitud de vacancia, agregando, entre otros aspectos, los siguientes:

a) El rechazo de la vacancia contraviene las disposiciones legales vigentes, por cuanto ha demostrado que sí se ha incurrido en la causa de vacancia invocada.

b) El señor regidor ha prestado servicios a las Municipalidades Distritales de Jayanca, Pacora y Túcume por concepto de publicidad radial y televisiva, desde mayo de 2023, hecho que ha sido reconocido por la mencionada autoridad en la sesión de concejo.

c) Se está vulnerando las prohibiciones que establece la ley de contrataciones del Estado, pues esta indica que los regidores están impedidos de contratar con el Estado bajo cualquier modalidad.

CONSIDERANDOS

PRIMERO.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la LOM

1.1. El artículo II del Título Preliminar prescribe:

Artículo II.- Autonomía

Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.

1.2. El artículo 3 contempla:

Artículo 3.- Jurisdicción y regímenes especiales

Las municipalidades se clasifican, en función de su jurisdicción y régimen especial, en las siguientes:

En función de su jurisdicción:

1. La municipalidad provincial, sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado.

2. La municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito.

[…]

1.3. El numeral 9 del artículo 22 dispone lo siguiente:

Artículo 22.- Vacancia del cargo de alcalde o regidor

El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos:

[…]

9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley;

1.4. El artículo 63 señala que:

Artículo 63.- Restricciones de Contratación

El alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita persona sus bienes. Se exceptúa de la presente disposición el respectivo contrato de trabajo, que se formaliza conforme a la ley de la materia.

Los contratos, escrituras o resoluciones que contravengan lo dispuesto en este artículo son nulos, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales a que hubiese lugar, inclusive la vacancia en el cargo municipal y la destitución en la función pública.

En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General1 (en adelante, TUO de la LPAG)

1.5. El numeral 3 del artículo 99 refiere:

Artículo 99.- Causales de abstención

La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:

[…]

3. Si personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.

En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones

1.6. En el considerando 2.9. de la Resolución N° 0097-2023-JNE se sostuvo:

2.6. En ese sentido, es menester aclarar que el ejercicio de la función de fiscalización de los regidores se circunscribe en el ámbito de la provincia o distrito específico en el que desempeña sus funciones. El regidor provincial no ejerce esta función en una municipalidad distrital, aun cuando esta se encuentre ubicada dentro del territorio en el cual ejerce jurisdicción la municipalidad provincial en la cual ostenta el cargo de regidor; puesto que las municipalidades tanto provinciales como distritales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, conforme lo regulado en el artículo II del Título Preliminar y el artículo 3 de la LOM […] y la Resolución N° 137-2015-JNE […].

1.7. En el considerando 2.2. de la Resolución N° 4149-2022-JNE se precisó:

2.2. Así, la vacancia por infracción a las restricciones de contratación se produce al comprobarse la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad, alcalde o regidor, porque es claro que aquella no puede representar intereses contrapuestos. En tal sentido, en constante jurisprudencia (Resoluciones N° 1043-2013-JNE, del 19 de noviembre de 2013; N° 1011-2013-JNE, del 12 de noviembre de 2013, y N° 959-2013-JNE, del 15 de octubre de 2013, solo por citar algunas), el Supremo Tribunal Electoral ha establecido que la existencia de un conflicto de intereses requiere la aplicación de una evaluación tripartita y secuencial […]

1.8. En el considerando 2.6. de la Resolución N° 0990-2022-JNE se indicó:

2.6. Con relación al análisis del primer elemento, esto es, la existencia de un contrato en el sentido amplio del término, debe señalarse que para la demostración de un vínculo contractual entre dos partes no ha de exigirse la celebración de un documento formal o escrito, sino únicamente la constatación de las prestaciones que recíprocamente se deben cada una de ellas. Por otro lado, es imprescindible que el contrato municipal al que se refiere la causa debe tener por objeto bienes cuya titularidad sea de la municipalidad de la que el alcalde o el regidor es parte integrante.

1.9. En el considerando 9. de la Resolución N° 137-2015-JNE se señaló:

2.6. De lo expuesto, se puede concluir que si bien las municipalidades provinciales ejercen jurisdicción sobre el territorio de la provincia respectiva y sobre el distrito del Cercado, sin embargo, estas no se deben interpretar como una atribución que respecto a los distritos que la conforman, las municipalidades provinciales puedan ejercer un poder de decisión sobre ellas, tanto más, cuando se advierte que los gobiernos locales, gozan de autonomía municipal lo que supone una capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico, sean estas provinciales o distritales. En ese entender, si bien la LOM ha definido materias en las cuales las municipalidades provinciales ejercen una competencia exclusiva y compartida con las municipalidades distritales, estas se encuentran estructuradas de una manera claramente ordenada y que permite distinguir las competencias y funciones específicas y generales otorgadas en cada caso, lo que exige que, en su actuación, cada uno de los gobiernos locales proceda en el ejercicio regular de sus atribuciones, respetando las competencias otorgadas o reconocidas a los otros. Dichas competencias, además son ejercidas por el titular de la entidad que cumple funciones ejecutivas y de gestión del gobierno local.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento)

1.10. El artículo 16 prevé:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación [resaltado agregado].

SEGUNDO.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (en adelante, TUO del CPC), aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre la participación de la autoridad cuestionada en la sesión de concejo municipal que resolvió la solicitud de vacancia en su contra

2.2. Al respecto, es necesario señalar que el TUO de la LPAG (ver SN 1.5.) establece que la autoridad administrativa debe abstenerse de participar en asuntos de su competencia cuando tenga un interés en el tema que se trate o cuyo resultado de la cuestión a definir afecte su situación. Por ende, este órgano colegiado considera que los alcaldes y regidores no deben participar en la deliberación ni votación de los procedimientos de vacancia y suspensión dirigidos en su contra, sin que ello afecte su derecho de defensa, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, dado que, previsiblemente, se manifestarán en contra de un probable resultado que les afecte en su situación, temporal o permanente, a nivel municipal.

2.3. En ese sentido, se verifica que, en la sesión extraordinaria del 24 de noviembre de 2023, el señor regidor votó en contra de su propia vacancia, con lo que se constata la infracción al deber de abstención por parte de la autoridad cuestionada (ver SN 1.5.); sin embargo, dado que con ello no se altera el sentido de la decisión adoptada por el concejo municipal, en atención del principio de economía procesal, se continuará con el análisis del caso materia de alzada.

Respecto a la cuestión de fondo

2.4. Es posición constante de este órgano colegiado que el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM (ver SN 1.3. y 1.4) tiene por finalidad la protección de los bienes municipales, precepto de vital importancia para que las entidades ediles cumplan con las funciones y propósitos de desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. Así, se entiende que estos bienes no estarían lo suficientemente protegidos cuando quienes están a cargo de su protección (alcaldes y regidores) contraten, a su vez, con la misma municipalidad, y la norma establece, por lo tanto, que las autoridades que así lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

2.5. En este sentido, este Supremo Tribunal Electoral ha establecido tres elementos que configuran la causa contenida en el artículo 63 de la LOM (ver SN 1.4.):

a) La existencia de un contrato, en el sentido amplio del término, cuyo objeto sea un bien municipal.

b) La intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal con relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera).

c) La existencia de un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor, en su calidad de autoridad representativa municipal, y su posición o actuación como persona particular de la que se advierta un aprovechamiento indebido.

Asimismo, este órgano colegiado ha precisado que el análisis de los elementos señalados es secuencial, en la medida en que cada uno es condición para la existencia del siguiente.

2.6. En el caso concreto, se atribuye al señor regidor haber contratado -en condición de proveedor- con las Municipalidades Distritales de Jayanca, Pacora y Túcume, de la provincia de Lambayeque, y que, producto de ello, habría recibido la suma de S/ 6 700.00; hecho que, a decir del señor recurrente, configuraría la causa de infracción a las restricciones de contratación.

2.7. Sobre el particular, como se ha señalado, el primer elemento necesario para que se tenga por configurada la mencionada causa de vacancia consiste en la verificación de la existencia de un contrato, en el sentido amplio del término, cuyo objeto sea un bien municipal, pues, como ya se sostuvo, la finalidad del artículo 63 de la LOM (ver SN 1.4.) es la protección de los bienes municipales, en sus diversas manifestaciones.

Cabe precisar que en el contrato debe participar -necesariamente- la municipalidad a la que pertenece la autoridad cuestionada, así como debe estar relacionado a la posible disposición de bienes de esta (ver SN 1.8.).

2.8. Así, de los actuados, este órgano colegiado no advierte instrumento que materialice de manera objetiva alguna relación contractual en la que intervenga la Municipalidad Provincial de Lambayeque, esto bajo el contexto de los hechos que el señor recurrente imputa al señor regidor.

2.9. Por el contrario, corresponde enfatizar que el propio señor recurrente señaló que el señor regidor ha contratado con las Municipalidades Distritales de Jayanca, Pacora y Túcume, de la provincia de Lambayeque, mas no propiamente con la Municipalidad Provincial de Lambayeque, a la cual pertenece la autoridad cuestionada, en su condición de regidor y miembro del concejo municipal.

2.10. En ese contexto, cabe tener presente que los gobiernos locales -entre ellos, las municipalidades provinciales y distritales- gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, conforme lo regulado en el artículo II del Título Preliminar de la LOM, ello en concordancia con lo establecido en el artículo 3 del mismo cuerpo normativo (ver SN 1.1. y 1.2.), por lo que cada quien ejerce plena competencia de sus actividades. Similar interpretación ha realizado este órgano colegiado en la Resolución N° 137-2015-JNE (ver SN 1.9.), criterio que además fue replicado recientemente en el considerando 2.9. de la Resolución N° 0097-2023-JNE (ver SN 1.6.).

Siendo así, y de acuerdo con lo revisado en el expediente administrativo, no está acreditado que la Municipalidad Provincial de Lambayeque haya participado en la relación contractual aludida por el señor recurrente, como tampoco que se haya dispuesto de los bienes de esta.

2.11. Resulta pertinente indicar que la vacancia por infracción a las restricciones de contratación se produce al comprobarse la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad (alcalde o regidor), porque es claro que aquella no puede representar intereses contrapuestos (ver SN 1.7.). En tal sentido, se requiere determinar la intervención del señor regidor en ambos extremos de la relación patrimonial; no obstante, esto no resulta posible, debido a que, de los actuados -respecto a la relación contractual-, no se advierte la participación de la Municipalidad Provincial de Lambayeque.

2.12. Ante ello, se concluye que los hechos imputados al señor regidor no se condicen con el supuesto normativo regulado en el referido artículo 63 de la LOM (ver SN 1.4.), materia de análisis en el presente procedimiento.

2.13. De lo expuesto, y estando a que no se ha podido determinar la existencia del primer elemento para la configuración de la causa de vacancia por infracción a las restricciones de contratación, resulta inoficioso continuar con el análisis de los elementos restantes que exige la referida causa. En atención a ello, corresponde desestimar el recurso de apelación y confirmar la decisión municipal venida en grado.

2.14. Sin perjuicio de lo indicado, es pertinente resaltar que el hecho de que no se haya incurrido en la causa de vacancia de acuerdo con los elementos evaluados para su configuración, no supone, en modo alguno, una señal de aprobación o aceptación de algún comportamiento presuntamente irregular de la autoridad municipal sobre los impedimentos para contratar con el Estado; en ese sentido, respecto a las responsabilidades a que hubiere lugar, en función de los hechos materia de la presente controversia, resulta necesario remitir copias autenticadas de los actuados a la Contraloría General de la República, para que actúe en el marco de sus competencias.

2.15. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.10.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Deliz Armando Ventura Llontop; y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo N° 107/2023-MPL, del 27 de noviembre de 2023, que desaprobó la solicitud de vacancia presentada en contra de don Edmundo Saavedra Agurto, regidor del Concejo Provincial de Lambayeque, departamento de Lambayeque, por la causa de infracción a las restricciones de contratación, contemplada en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2.- REMITIR a la Contralaría General de la República copias de los actuados, a efectos de que proceda de acuerdo con sus atribuciones conforme a lo señalado en el considerando 2.14. de la presente resolución.

3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General

1 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019 en el diario oficial El Peruano.

2 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

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