Cambios en la superestructura política: el estado y la burocracia
1.– En la sociedad feudal, el Estado era una prolongación de la clase feudal, dominada por los reyes y la nobleza. Los territorios, con las personas que los habitaban, podían unirse o separarse por el matrimonio, el divorcio o la muerte de sus titulares, como objetos de su propiedad, y se heredaban. Con las revoluciones burguesas de los siglos XVIII y XIX aparecieron los estados nación, formados por ciudadanos iguales ante la ley que establecen las condiciones de su convivencia y la manera de gobernarse por contratos sociales.
Si bien este era el esquema político de esos estados, la clase capitalista en el poder excluyó luego del derecho de participar en las elecciones, para constituir los poderes legislativo y ejecutivo, a los obreros y otros trabajadores, imponiéndoles ciertas exigencias económicas que no podían cumplir. Correlativamente, el Estado asumió dos clases de funciones: actuar como el comité de los capitalistas para el gobierno de la sociedad y la represión de la clase obrera, y la prestación de los servicios mínimos, que Adam Smith había señalado, complementarios de esa primera función.[2] Marx y Engels dijeron, por ello, en el Manifiesto Comunista: “El Gobierno del Estado moderno no es más que una junta que administra los negocios comunes de toda la clase burguesa.”
El desarrollo del capitalismo, la lucha de clases y la conquista del derecho de participar en las elecciones por los trabajadores y las mujeres le han creado al Estado nuevas funciones.
2.– La noción de servicio público, que se insinuaba en el siglo XIX como una obligación del Estado burgués, siguiendo la indicada recomendación de Adam Smith, ha pasado a ser un componente fundamental de la acción estatal. Desde que León Duguit desarrollara esta noción a fines del siglo XIX, como una manifestación de la solidaridad social, hoy se le admite como la razón de ser del Estado, por encargo y decisión de los ciudadanos. Los servicios públicos son de una gama muy variada: administración de los asuntos públicos, seguridad exterior, seguridad interior, administración de justicia, educación y formación profesional, prestaciones de salud, seguridad social, vivienda, transportes y comunicaciones, promoción del progreso material, social y cultural, etc. En su mayor parte, estos servicios tienen como beneficiarios a los trabajadores y sus familias, para quienes su costo se paga con una parte de la plusvalía y de las remuneraciones que el Estado toma por la vía de los tributos; para los capitalistas son una suerte de inversión destinada a lograr trabajadores más eficientes, con menos preocupaciones y con la atención separada de la protesta y la tentación de la revolución social.
3.– Correlativamente, los ciudadanos tienden a considerar al Estado cada vez más como una entidad a su servicio y susceptible de crítica, opinión que, en los países con democracias más estables, puede convertirse en tendencias electorales y, en ciertos casos, llevar a cambios de gobierno por la presión popular o acciones de fuerza.
4.– Por las funciones que desempeña, el Estado ha tenido que absorber una cantidad progresivamente mayor de funcionarios y empleados de apoyo, que se han profesionalizado como titulares de la carrera administrativa. Un importante paso en esta dirección fue la creación en Gran Bretaña, en 1853, del civil service como un cuerpo permanente seleccionado por concurso, que imitaron otros países, para atender las funciones del Estado en correlación con las necesidades del capitalismo y su desarrollo. Este cuerpo fue encargado de la prestación de los servicios públicos y del cumplimiento de las leyes, y lo hizo en aquel país con gran profesionalismo, incluso contra la dirección política cuando esta trataba de dejar de lado la normativa legal. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, se creó en Francia la Escuela Nacional de Administración (ENA), por el acuerdo de todas las fuerzas políticas, para formar los jefes de la administración pública a partir de cierto nivel hacia arriba, con la intención de lograr así una administración pública altamente capacitada, eficiente e imparcial. La difusión de la noción de Estado de Derecho, la labor de las facultades de Derecho y el control por la prensa independiente han remarcado la obligación legal de los funcionarios y empleados públicos de sujetarse a la ley en sus actos y decisiones, lo que conlleva una independencia de estos de grado diverso frente a los grupos de presión, incluidos los capitalistas. Esta independencia ha hecho de los agentes del Estado un estamento distinto a cómo eran sus homólogos en el siglo XIX.
5.– Con el desarrollo y la importancia creciente del aparato estatal los funcionarios públicos se han convertido en un grupo dotado cada vez más del poder de decidir sobre los bienes, las acciones y la libertad de las personas, aunque algunos todavía subordinados ideológicamente al poder empresarial que puede dictarles sus decisiones más importantes a través de sus políticos de clase o contratados.[3] Es un estamento al que Max Weber denominó la burocracia,[4] una creación del sistema capitalista, integrada por la nueva clase profesional, lo que implica una estatización cada vez más acentuada de la sociedad.[5]
Esta burocracia, por su poder, tiende en muchos países, sobre todo menos desarrollados económica, jurídica y culturalmente, a actuar arbitrariamente y a devenir un vivero de corrupción.
Dejando de lado u opacando su razón de ser, consistente en la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, una gran parte de funcionarios entiende que su función se cumple si se ajustan a reglamentaciones excesivas e inútiles que postergan o anulan la posibilidad de prestar esos servicios a sus beneficiarios o interesados, lo que convierte a su trabajo en parasitario. Esta burocratización de la función pública se asocia con la arbitrariedad, o la emisión de decisiones sin fundamento legal o con una parodia de legalidad, cuando no hay normas de sanción que se apliquen efectivamente a los funcionarios y empleados que incurren en tales conductas. La corrupción de los funcionarios públicos, consistente en tomar dinero para hacer lo que la ley prohíbe en beneficio de particulares y propio, es otro mal endémico del Estado, favorecido por la contratación de obras públicas y la adquisición de bienes y servicios, y por la inexistencia o insuficiencia de procedimientos de control por la ciudadanía. El nombramiento de funcionarios y empleados públicos, prescindiendo de las reglas de la carrera administrativa, es una de las condiciones de ambas plagas. Y hay partidos políticos que instruyen a sus dirigentes para el ejercicio de la corrupción que requiere el conocimiento, casi siempre profundo, de las normas rectoras de la percepción de los ingresos del Estado y de su gasto. En los hechos, al pueblo le es muy difícil morigerar y menos aún hacer desaparecer esas tendencias, salvo si diseñara una manera de sobreponerse a ellas, combinando el control social y la aplicación de sanciones apropiadas.
[1] De mi libro Páginas de marxismo, Lima, 2020, en elaboración.
[2] Adam Smith decía: “Según el sistema de libertad negociante, al Soberano solo quedan tres obligaciones principales que atender, obligaciones de gran importancia y de la mayor consideración, pero muy obvias e inteligibles: la primera, proteger a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes; la segunda, poner en lo posible a cubierto de la injusticia y opresión de un miembro de la república a otro que lo sea también de la misma, o la obligación de establecer una exacta justicia entre sus pueblos; y la tercera, la de mantener y erigir ciertas obras y establecimientos públicos, a que nunca pueden alcanzar ni acomodarse los intereses de los particulares o de pocos individuos, sino los de toda la sociedad en común, por cuanto no obstante que sus utilidades recompensen superabundantemente los gastos al cuerpo general de la nación, nunca satisfarán esta recompensa si los hiciese un particular.” La riqueza de las naciones, cit., Libro IV, capítulo IX, sección 2, pág. 454.
[3] Cfm. mi libro El capitalismo, una historia en marcha … hacia otra etapa, Lima, 2018, cap. VI, págs. 365 a 380.
[4] Max Weber dice: “La burocracia moderna se distingue ante todo […] por una cualidad que refuerza su carácter de inevitable de modo considerablemente más definitivo que el de aquellas otras, a saber: por la especialización y la preparación profesionales racionales.” Y añade: “El futuro es de la burocratización…”, Sociología del derecho, Granada, Editorial Comara, pág. 281.
[5] Al capitalismo neoliberal esa tendencia le ha sido inconveniente. En Gran Bretaña, ya el gobierno conservador de Margaret Tatcher, en la década del 80’ del siglo pasado, pretendió sustituir a los funcionarios de los niveles más altos por ejecutivos empresariales. Y, más recientemente, el gobierno, también conservador, de Boris Johnson se ha propuesto modificar el civil service en esa dirección. Cecilia Maza, Londres, El Confidencial, 30/6/2020. Otra corriente de cambio de la burocracia estatal ha sido, en Francia, la eliminación de la ENA y su sustitución por el Instituto Nacional de Administración Pública, en enero de 2020, con funciones similares a aquella, pero con concursos más abiertos a postulantes de las clases populares.